一、尼古丁袋产品的现状

根据FDA的定义，“尼古丁袋”是一种烟草产品。它们是一种小型纤维袋，与其他一些类型的口腔烟草制品不同，使用时不需要使用者吐痰。在使用过程中，这些小袋通常放置在牙龈和上唇之间，尼古丁在那里被人体吸收。尼古丁袋不用于加热或燃烧(燃烧)。尼古丁袋含有尼古丁粉或尼古丁盐形式的尼古丁，尼古丁盐可以是化学合成或从烟叶中提取的。但是，它们本身不含切烟、研磨、粉末或叶烟。尼古丁袋还可以包含其他成分，如稳定剂、填充剂、甜味剂、其他香料和PH调节剂等。

尼古丁袋通过口腔粘膜进入血液，是进血液尼古丁浓度最高的产品。体现在感官上就是劲道够了，除了吸食的动作没法代替，其他成瘾性是可以替代的；并且不像电子烟还有丙二醇这样的添加物需要进一步结合时间来检验其毒性和安全性，在尼古丁袋中医药级的尼古丁通过口腔吸收进血液，对肺部是没有损害的；由于尼古丁袋的吸食不需要电子烟的吞吐动作，其吸食隐蔽性好且适用范围广，不受禁烟措施的管理，在飞机、高铁，医院、剧院等密场所都随时可以进行，不影响周边的人群，具有环境友好的特点。

2025年1月16日，美国食品药品监督管理局(FDA)批准了20款ZYN尼古丁袋产品，这也是该机构首次批准这类产品。菲莫国际在2022年以160亿美元的估值收购口含烟公司ZYN。ZYN公司起源于瑞典，ZYN 在美国全国推出后的五年内，零售额已达 20 亿美元。2024 - 2026 年，ZYN 将推动美国市场净收入和调整后营业利润实现两位数增长，其中包括 IQOS 投资的影响。ZYN在美国市场的使用者平均年龄为39岁，每周平均消费为3盒.其转化方面，30%的是从传统卷烟过来，20%为电子烟用户。[1]

据Maximize Market Research Pvt Ltd最新发布的全球尼古丁袋市场综合研究报告，到2030年，全球尼古丁袋市场规模或达236亿美元，2024年至2030年复合年增长率达35.8%。本次FDA率先允许口含烟进行营销和合法销售，将会大大加快口含烟的加速使用。[2]

二、现阶段尼古丁袋监管存在的问题

关于口含烟的性质界定问题，国家烟草局于2024 10月12日曾在其官网上就已作出明确回复：“口含烟，除依照烟草制品或注册药品管理以外的，依照《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》及《电子烟管理办法》（国家烟草专卖局公告2022年第1号）中雾化物的规定管理。” [3]. 《电子烟管理办法》第四十三条第二款：其他新型烟草制品按照本办法有关规定执行。但在实际操作中，尼古丁袋并不等同于电子烟。主要的原因在于口尼古丁袋的工作原理与电子烟不同，电子烟是通过加热雾化后产生气溶胶的电子装置，而尼古丁袋是通过口腔内壁吸收。尼古丁袋的主要成分是尼古丁，也就是烟碱，而烟碱中大部分是合成烟碱，而非提取烟碱，而提取烟碱成分的才按照《电子烟管理办法》的雾化物管理。在申请电子烟专卖零售许可证时，也没有注明尼古丁袋的销售许可范围。因此，大量的尼古丁袋在网上公开销售，甚至是天猫、京东这样的全国性销售平台，其他为尼古丁牙签，尼古丁喷雾等形态也在销售。

实际上，尼古丁袋会根据成分、用途分类监管，出现三种不同的管理方式：

一是药品。如果尼古丁袋或者类似产品（咀嚼胶）被作为注册药品管理，不再将其作为烟草制品或者是参照电子烟等新型烟草制品管理。针对注册为药品的，要按照其药品的要求由国家药品监督管理局进行管理，京东商城等网络平台实际上尼古丁咀嚼胶、尼古丁贴片是公开销售的。例如：力克雷的尼古丁咀嚼胶为非处方药甲类，每片含尼古丁树脂酸盐20毫克，相当于尼古丁4毫克。

二是戒烟代替品。在其没有作为注册药品管理的前提下，含有人工合成尼古丁的尼古丁袋也在公开销售。例如：天猫上一款为瑞典Snus口味闪电口含袋的产品，主要成份为合成尼古丁及其他食用级添加成份。尼古丁含量为4mg.但在标题的广告主打是“零烟草成份”。亦即该产品确实不含有烟叶、烟丝、烟梗、烟末等物质，也不含有烟叶提取的烟碱，但却用人工尼古丁替代，这其实就是一种擦边。

三是电子烟。如果尼古丁袋含有含有烟叶、烟丝、烟梗、烟末等物质，这些物质其实本身就是烟草制品，理应按照传统烟草制品管理。如果其烟碱是来源于烟叶提取，则属于电子烟雾化物，依据电子烟管理办法进行相应的监督管理。

回顾电子烟草创发展阶段，可以类比和推断出尼古丁袋的发展历程。一是没有标准，良莠不齐。由于处于事实上的监管空白，上没有专管部门制定标准，下没有行业协会共同起草，尼古丁袋将处于没有标准，产品质量良莠不齐的阶段，甚至是归结到普适化的市场监督部门没有有法可依的依据。二是不受烟草制品广告法的管辖，可以开展网上宣传。尼古丁袋目前如同初期电子烟一样，可以在网络上展示成品，并且在网络平台可以直接销售，再加上社交媒体的推荐，尼古丁袋将以潮流的代言方式进入到年轻人群体中，最后形成潮流趋势。三是口味水果化，倾向于吸引年轻人。尼古丁袋也正在走水果化的路，市面上的尼古丁袋包装艳丽，与糖果包装无异，口味也像初期电子烟，以蜜桃、芒果等口味扩大甜味剂使用，吸引年轻消费者。四是流通自由化，通过互联网销售达到最大效果，且无法甄别是否为未成年人。尼古丁袋以网络销售的形式无法甄别消费者是否为未成年人，目前网络购买尼古丁袋的消费者必定存在未成年人。尼古丁袋如果放任不管，其走向将与电子烟在监管空窗期的表现一样，出现“百花齐放”的草莽阶段。而其逐利的本能也必然以水果化吸引年轻一代消费者，也不可避免地伸向青睐潮流又对成瘾物缺乏警惕的未成年人，行成监管机构、市场、消费者“多输”的局面。

三、尼古丁袋应进入烟草闭环供应链管理

《中华人民共和国烟草专卖法》第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。中国烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。国家烟草专卖局、中国烟草总公司对全国烟草行业“人、财、物、产、供、销、内、外、贸”进行集中统一管理。这种集中统一的管理要求，天然需要一种闭环的供应链。专卖法本身是一个法律的集合，是抽象的，并不能直接产生税利。所以，专卖与专营是一个镜子的两面。专卖维护专营，专营完成专卖的目的。立法宗旨需要专营来实现，专营完成全过程需要专卖护航，而专营以闭环供应链形式能最大程度锁定本就属于国家的利益。闭环供应链最大限度减少了腐败在体制设计的概念中，人性始终是恶的，这必须是设计的出发点，在存在利益的地方就有对利益的贪念，烟草行业也始终将此作为流程设计的出发点。因此，闭环供应链是适合烟草行业的唯一体系。历史经验告诉我们，“三扫两打”所代表的供应链管理系统是烟草行业制胜的法宝。

对尼古丁袋的生产、运输、销售宜疏不宜堵。从欧美等尼古丁袋销售的成熟市场来看，其特有的优势已经稳步在争取更多的消费者。从中国自己的市场来看，我们以电子烟为例，资本是一直在寻求高回报的产品，而成瘾性产品就是其关注的重点。在10年、20年前资本并不是错过了电子烟，而是在等一个技术革新的风口，在尼古丁盐出现后，电子烟市场风云乍起也就是三五年的事情。但电子烟进入专卖管理后，口味优势，宣传广告优势消失，消费者增长减缓。尼古丁袋就可能是第二个“电子烟”窗口，资本一样会利用其口味和不受监管的空窗期，进行爆发式营销。对客观存在的趋势，宜疏不宜堵，更应该顺应时代，与时俱进。

将尼古丁袋纳入专卖管理形成事实管理。站在电子烟管理的历史基础上，放任自流无异于自欺欺人，在社会资本开始由于技术革新涌入时，管理成本会倍数提高。在目前的情况下，如何对尼古丁袋全生命周期形成事实管理尤为重要。首先，应当对符合条件的尼古丁袋生产厂商发放烟草专卖生产企业许可证，让其合法进入到专卖管理的序列中来，也能够在社会上形成带头效应，让愿意合法合规的企业先得到合法性承认。其次，让合法尼古丁袋进入到烟草专卖闭环供应链中，走通整个链路。即使段时间市场上存在不同尼古丁袋来源并行的情况，也可以争取解决问题的时间。单单以市场化的表现来看，也可以让合法尼古丁袋良币驱逐劣币，用合法合规，质量优异的产品来占领市场。第三，尼古丁袋并入电子烟管理后，是事实上对电子烟概念进行了扩充，电子烟的概念不再是单一化，而是包含了其他新型尼古丁产品，这对今后因为技术革新出现的尼古丁产品都留下了接口，对专卖管理是有益的。

四、尼古丁袋产业融入烟草闭环供应链

生产制造环节的融入在生产端。尼古丁袋用烟碱生产企业的上游应当为原本烟草行业内的烟叶企业，在上游就接入烟草行业。烟碱的生产与使用应分开，类似复烤和烟厂的关系，这也是最基本的烟草行业比对制衡监督的设计。尼古丁袋生产企业不应设有烟碱提取车间，或者进口人工尼古丁，而是从烟碱企业购买。烟碱可以使用烟用原料的固定灌装规格，并进行打码和出入库操作，整个流转过程应当使用打扫码装置，数据统一在烟草行业生产经营决策系统中中记录和流转，运输需要开具准运证。尼古丁袋生产企业应取得烟草专卖生产企业许可证。目前，尼古丁袋基本为铁盒装，则销售最小单位为盒，在生产时进行二维码赋码，拥有唯一流转身份。烟草行业下发码段给尼古丁袋生产企业，以便控制生产量与批准量匹配。尼古丁袋产品出库时，以件码扫码出库与运输电子单据对应。

批发环节的融入。尼古丁袋进入批发企业，即各地市级烟草公司。如同卷烟一样，在入库阶段进行扫码入库。但由于包装，扫码只能限于件码，即尼古丁袋（件）箱。同时，也将绑定尼古丁袋盒装信息一并进入入库系统，核销准运证后，完成批发企业的入库。尼古丁袋在商业公司的打码不需要再进行32位打码， 32位打码在一定的时期内是有其优势的，那就是人可以肉眼识别，打码信息第一时间可以产生，被消费者感知，但缺点是基本没有防伪功能，也无法直接被机器识别。但对尼古丁袋来说，件装不再直接面对消费者，应当直接使用盒装二维码关联。二维码的“一品一码”唯一性加大了造假者成本，促使造假无利可图。尼古丁袋在生产阶段就已经实现了二维码的打码到盒，拥有了唯一身份。在销售阶段只需要在信息系统，也就是我们的“全国烟草生产经营管理一体化平台”中将零售户代码与每盒的二维码对应，就已经达到了虚拟的“打码”。

销售环节的融入。烟草行业从烟叶开始到卷烟批发，商流、资金流、信息流始终都在行业内部，是闭环的供应链。但到了零售户环节，即是最终面对消费者环节，将商品以货币形式兑现的关键环节，却不属于烟草行业自己。五百万卷烟零售户可以称为盟友，但如何控制和引导是烟草行业绕不过去的问题。其实，不管是在法律的设计，还是制度的规划，零售环节也应是闭环的。零售户的唯一进货商，也就是上游，必须是当地卷烟批发企业，这是上游环节的封闭。这点可以通过零售户的扫码入库实现，与当地烟草公司的销售单比对，可以实现对零售户入库的监管。目前，烟草行业内部做的零售终端千差万别，效果也各有千秋。在智能手机算力超前的今天，烟草行业完全可以借着新部署的“全国烟草生产经营管理一体化平台”，将零售户客户端做成APP或小程序，把管理服务延展到零售户。外设的扫码设备都可以由零售户自己购买，以智能手机为中心，形成全国统一的烟草零售户客户端，订购信息直接推送到零售户入库，完成对零售户库存的构建。

这里还要提到尼古丁袋零售店的持证问题。在目前电子烟零售许可证和传统卷烟许可分开的情况下，将尼古丁袋归入电子烟零售许可证是比较具有开放性的选择。尼古丁袋的加入使原本电子烟有了新的内涵，即分为了卷烟（加热不燃烧）产品和电子烟产品（口嚼咽、尼古丁袋、胶丸等）两大类。还要吸取电子烟行业的教训，从一开始电子烟零售店与卷烟零售店一样是独立的个体，依据自身需求从当地烟草批发企业进货，所以其一定是集合店而非品牌专卖店，不应出现尼古丁袋生产企业的旗舰店。原有的品牌运营，也就是尼古丁袋品牌持有企业要与尼古丁袋零售店做出切割，并且尼古丁袋品牌持有企业在终端建设上也要受到烟草行业内“六个严禁，一个严控”的约束。

以烟草行业的逻辑，零售户的下游，必须是最终消费者，这其实也是闭环。也就是说，零售户不能卖给非消费者，即不能卖给别的零售户，购买的零售户自身也构成未在当地批发企业进货。也不能大量卖给一个消费者，构成无证批发。所以，在烟草专卖法原本的设计中，即使零售户不属于烟草行业，但依然是闭环的，只不过当时的技术水平达不到对零售户的实时管控。但现在的技术已经做到了对门店的实时管控。门店的尼古丁袋购进后需要在其信息系统中做扫码入库，与批发环节的发货对应。在销售环节，实名系统可以要求做到每单的成年人认证。购买尼古丁袋的产品，必须先完成“姓名 + 身份证号 + 人脸识别” 的三重验证，才能顺利生成购买订单信息。从另一个方面讲，那就是每个尼古丁袋产品的二维码信息都将对应一个具体的实名消费者。就这样，一单一码，每一单都与门店运营后台、库存情况紧密绑定，可以完成对门店零售数据的掌握。一旦库存与实际销售无法对应，就可以知悉其未扫码销售的行为。

消费者终端方面。要形成全部消费的闭环，必然到了最后一步是消费者。一般来说，消费类企业使用会员制维护客我关系，本质上来说，会员制是用高频度购买换取低价的一种策略，对商家与消费者来说都是共赢。目前，全部的电子烟品牌和部分卷烟品牌使用会员制，加上有验证身份的要求，让购买订单与身份绑定，充分掌握了每个消费者的消费喜好和频次。对烟草行业来说，消费者基本没有涉及，以广东为例，还在用企业微信打通零售户的初级阶段。对烟草行业来说，如此克制有着较为矛盾的原因。法律赋予的垄断地位有着双刃剑的效果：零售户获得烟草专卖零售许可证后，面对的市场上只有一个供货主体。所以，烟草公司与零售户不是平等的主体，没法签订民事责任合同。即零售户获得行政许可后，属地烟草公司就自然而然开始供货，无法像其他批发商一样签订互相约束的合同。所以，烟草行业也常陷入收集信息是否过界的犹豫中。但借由电子烟和尼古丁袋等新型烟草产品融入的契机，烟草行业可以建立统一的身份认证系统。例如：使用微信和支付宝平台，形成验证成人身份后的烟草护照，在消费端收获亿万数据。在大数据时代，数据就是财富。一旦掌握实际消费者的消费数据，这对行业内部计划从上而下的惯性进行改造将是革命性的，也可以解决诸多信息不对称的问题。

五、对尼古丁袋流通的监督

对行业内的卷烟生产企业来说，规范经营对应的是烟厂计划外生产牟利的冲动。对尼古丁袋生产企业来说（目前绝大多数是非国资），这种冲动也天然存在。对于如何监督尼古丁袋生产企业，要嵌入的三扫量打和准运证系统，就已经完成了大体的接口对接。在生产阶段，就可将电子烟生产计划分为国内和国外，国内采取计划下发的方式，国外采取申报批准方式，但均需上线打码，以打消出口回流的冲动。与传统烟草行业不同的是，由于前期产业聚集效应，绝大多数的尼古丁袋企业集中在山东、深圳等几个省，而非传统烟草一样每个省份都有其中烟工业公司。因为这些地区对尼古丁袋生产企业监管需要的专业性和任务都大幅增长了，需要建立专门的队伍以适应派出机构在尼古丁袋生产企业驻场监管，定期检查其嵌入烟草供应链的后的效果。建立统一的尼古丁袋产品追溯制度是烟草行业对监管的承诺，利用消费者扫码数据与生产投放数据，可以在大数据层面掌握产品流向，反向监督生产企业。

对批发企业的监督，更多的在于重塑“需求-采购-生产”的需求驱动链条。近年来，烟草行业开展卷烟营销市场化取向改革已经多年，改革致力于清理各类显性和隐性市场壁垒，完善营销领域市场开放制度清单，健全营销领域要素市场化配置机制。在“总量控制、稍紧平衡”的前提下，以自下而上、订单驱动、市场导向，加强工商交易管理，志在逐步实现各品牌（规格）“销什么、销多销少、销快销慢”由市场决定，提高市场响应速度，降低制度性交易成本。而开展此项改革的背景，就是在于传统卷烟在省与省之间，产地与销售地之间存在利益分成的博弈。尼古丁袋产业是新事物，不存在这样的历史问题，应当走出一条“订单驱动”的路，成为试验田、模范田。所以，烟草行业更要加强对尼古丁袋批发企业的监督，设定严格的流程，采集真实需求，在系统中锁定，用真实订单拉动供应和采购，体现出市场化的管理措施。

参考文献

[1] Philip Moris International.invester information October 2024。https://philipmorrisinternational.gcs-web.com/static-files/efc4c4a6-c72e-46fb-bd50-299c633d5212

[2] Nicotine Gum Market: Global Industry Analysis and Forecast (2024-2030)，

https://www.maximizemarketresearch.com/market-report/nicotine-gum-market/194227/

[3]关于口含烟监管政策信息的咨询，国家烟草专卖局门户网站，2024年

http://www.tobacco.gov.cn/gjyc/lylb/lylb_content.shtml?id=3cd1d4bd347f4ac2b22a15fc8295fae6