烟草在线专稿　　近年来，随着经济全球化的不断深入和市场经济的广泛推进，全球经济一体化的风险不断增加，严峻的国内外经济环境对烟草行业影响已开始显现并不断加深。2013年，国家烟草专卖局正式提出要“切实加快行业法律风险防控体系建设，全面提高法律风险防范水平”，把建立企业法律顾问制度作为防范行业法律风险的一项重要内容。

　　一、现实案例给予烟草行业建立法律顾问制度的思考

　　案例一：李某在星星商店购买了2盒质量低劣的品牌卷烟，向某市烟草专卖局举报，烟草专卖局立即派人将原告五个品牌230条卷烟予以登记保存，并抽样送省检测站进行检测。经检验，认定系非法生产的卷烟后，随即根据《中华人民共和国烟草专卖法》及实施条例的规定，以原告出售非法生产的卷烟为由，对其作出没收烟草专卖品并罚款的处罚决定。星星商店店主不服，向人民法院提起诉讼，要求撤销被告所作的处罚决定，并赔偿由此造成的经济损失。在法院审理过程中，被告发现自己可向法庭提供的证据仅有质量检测结论，再无其他证据；且未按法定数量和方法进行抽样鉴定，即认定原告出售的230条卷烟均系非法生产的卷烟，显然证据不足。为避免败诉，未经法庭许可，被告在诉讼期间，对该批卷烟重新依法定程序抽样提取，送法定鉴定机构重新作出鉴定，结论仍为非法生产的卷烟。但是，被告将该鉴定结论提交法院后，法院仍以证据不足为由判决被告败诉。

　　思考：《行政诉讼法》第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”当前烟草行业内，尤其是基层烟草专卖行政执法人员素质参差不齐，依然存在着有法不依、滥用职权、越权执法和违反法定程序等现象，随着行政管理相对人法律意识的提高，极易在烟草专卖行政管理部门执法权限和执法程序等方面产生纠纷，往往会导致执法机关不利的法律后果。

　　案例二：崔某于2000年9月应聘到某烟草公司工作，双方未签订劳动合同，存在事实劳动关系。2005年1月，烟草公司与某劳务派遣公司签订《劳务派遣合同》，由劳务派遣公司向烟草公司提供劳务派遣服务。2005年1月，烟草公司要求崔某与劳务派遣公司签订《劳动合同》，合同期限自2005年1月1日至2005年12月31日。崔某与劳务派遣公司签订劳动合同后，以劳务派遣公司员工的名义留在烟草公司继续工作。2005年1月29日，崔某在工作中发生交通事故。2005年3月14日，市劳动和社会保障局做出工伤认定结论：认定崔某为因工负伤，用工单位为烟草公司。后烟草公司与劳务派遣公司就崔某医疗费用及工伤赔偿责任承担问题产生矛盾，劳动仲裁委裁决烟草公司支付崔某医疗费33813.89元及后续发生的医疗费用。烟草公司不服裁决提起诉讼，经人民法院一审、二审，认定烟草公司与劳务派遣公司签订劳务派遣合同不是实质的派遣关系，崔某与烟草公司之间存在劳动关系，劳务派遣公司不承担崔某的工伤保险待遇责任，由烟草公司承担崔某全部医药费和工伤保险待遇。

　　思考：案例中现象既属历史遗留问题，同时也是法律问题。当前，很多劳务派遣人员在烟草行业规范劳务派遣合同之前就已经在烟草公司工作，存在着事实上的劳动关系。近年来，无论是原有“临时工”还是新进劳务派遣人员，都签有一份劳务派遣合同，然而烟草公司一直直接向他们支付工资、奖金、津补贴和“五险一金”等各种福利待遇。劳务派遣公司既未行使员工管理权利，又未向派遣人员履行合同义务，劳务派遣公司“名存实亡”。劳务派遣人员处于尴尬的地位，在法律上及劳动争议诉讼中，烟草公司否认他们属于烟草公司的劳动者及摆脱责任的做法往往站不住脚或得不到支持。

　　通过上述案例，我们不难看出烟草行业法律风险普遍存在，迅速建立烟草行业的法律顾问制度，不仅可以依法管理烟草行业的内部用工问题，更主要是在行政执法过程中要严格按照我国法律规定依法行政，更好的维护烟草行业行政执法的权威性。

　　二、烟草行业建立企业法律顾问的必要性

　　烟草行业目前实行“政企合一”的体制，既作为一个国有大型企业服务经济发展，又担负着一部分行政执法的职能，捍卫着国家烟草专卖制度。

　　（一）建立烟草行业法律顾问制度，是构建法律风险体系，推进依法治国、依法执政、依法行政的客观要求。

　　自依法治国基本方略确立以来，我们已经取得了可喜的成就，党的十八大报告在十五大、十六大和十七大关于依法治国要求和精神的基础上，又提出“全面推进依法治国”、“加快建设社会主义法治国家”，将依法治国方略提到了一个更新的高度。各级烟草专卖局和烟草企业都是社会主义市场经济的组成部分，只要参与社会主义市场经济，就会存在法律风险，就需要建立以企业法律顾问制度为核心法律风险防范体系。烟草行业必须顺应党和和国家依法治国、依法治政的理念，按照法律法规规定，认真践行依法行政或依法治理，推进烟草行业整体的法治化进程。

　　（二）建立烟草行业法律顾问制度，是建设法治烟草的必然选择。

　　烟草行业是一个特殊的行业，既具有企业性质又兼具烟草专卖行政管理的职能，其特殊性决定了法律顾问既非纯粹的企业法律顾问，又非完全的政府法律顾问。

　　1.作为企业，法律顾问制度是推进依法治企的重要保证，是提升企业核心竞争力的重要组成部分。

　　烟草企业作为社会主义市场经济的重要实体，应该在法制化浪潮中有所作为。国务院先后出台了《国有企业法律顾问管理办法》、《中央企业重大法律纠纷案件的管理暂行办法》等规定，为烟草企业等国有大中型企业指明了方向，对企业依法管理、依法运行具有长远的战略意义和极强的指导意义。在企业依法管理过程中，法律顾问就是其参谋和助手。优秀的企业法律顾问善于利用其丰富的法律知识、实务技巧和经济管理知识，对企业进行全面深入的“诊断”，分析和预防法律风险，提出合理有效的法律解决方案，帮助企业实现最大利益。

　　随着经济全球化的深入，国外烟草集团扩张和侵蚀的步伐正在加快，均在抢占中国和周边国家烟草市场份额。当前，世界各大公司均普遍实行企业法律顾问制度，以此提高其企业竞争力。我国烟草企业欲在世界市场上谋得一席之地并健康稳定发展，必须迅速建立烟草行业法律顾问制度，增强企业法律风险防控能力。

　　2.作为行政管理机关，法律顾问制度是提高行政执法法治水平的重要措施，能有效防范专卖执法过程中的法律风险。

　　如案例二中所述，烟草专卖行政执法部门在行政处罚时，被行政管理相对人提起诉讼，因证据不足导致行政败诉。在烟草专卖执法实际工作中，因执法人员对法律理解不透、权限认识不清、法律适用错误等原因，导致频有超越职权、程序违法等现象发生，如任意扩大检查范围检查相对人住宅、单人执法、处罚事先告知程序不到位等，都可能给行政机关带来不必要的法律风险。建立法律顾问制度，对烟草专卖执法队伍进行教育培训，配合法规部门对烟草专卖执法人员行政许可、行政处罚等行为进行监督。

　　（三）建立烟草行业法律顾问制度，是符合烟草行业发展提升的现实需要。

　　1.符合烟草行业现实发展。目前，烟草行业实行“政企合一”、“专卖专营”的管理体制，同时具有垄断和竞争的特点。进入21世纪，为进一步降低生产成本，扩大规模经济效应，提高经营主体竞争力，烟草行业开始了新一轮的卷烟工业企业联合重组的扩张之路，彻底改变了产业结构“散、乱、低”的状况，使企业规模扩大，实现了企业的低成本、低风险扩张。虽然烟草企业资产全部属于国家，兼并重组并未改变产权，但也存在一些问题。如企业价值及资产评估失真，或在已有的并购过程中，往往重账面价值和成本性支出，忽略土地使用价值、固定资产及存货实际价值或低估烟草商标、企业商誉、发明专利和先进技术等无形资产等现象。兼并重组中强势企业往往利用自己的优势地位，实施对弱势企业的兼并管控，否定并损害被兼并方既存价值和利益，造成新的更大的市场垄断，甚至会损害社会整体利益。这就需要及时建立企业法律顾问制度，有效防范烟草企业在改制、并购重组、国有资产管理等方面可能出现的各种法律风险。

　　2.符合国家政策和烟草行业的要求。继党的十八大和十八届三中全会对推进法治中国建设作出重要战略部署后，国家局专门印发了《关于全面深入推进法治烟草建设的意见》，要求全面深入推进法治烟草建设，进一步提高行业工作法治化水平。要求省级、地市级单位加强法规机构建设和外聘法律顾问工作，加强法规队伍力量，提高法规人员专业素养，逐步有序全面推行法律顾问制度。

　　3.符合烟草行业管理提升的要求。在新的发展时期，党的十八大及十八届三中全会将把依法治国推向了一个新的高度，国家烟草专卖局顺应国家政策，明确提出要思考、谋划、实践“三大课题”，并将队伍建设作为形象提升的一个重要方面。烟草行业将外聘法律顾问与内部法规人员相结合，有效整合内外资源，着力打造一支业务精、作风实、效率高的法律顾问团队。

　　三、烟草行业法律顾问的主要工作范畴

　　烟草行业的特殊性要求其法律顾问必须同时兼具企业法律顾问性质和政府机构法律顾问性质。

　　（一）站在企业角度上，法律顾问工作职责应当包含的内容