烟草在线陇南消息　　[摘要]：为了确保甘肃陇南烟叶基础设施建设规范顺利进行，本文通过对陇南近几年来烟叶基础设施建设的回顾，分析了当前陇南烟叶基础设施建设中存在的突出问题，提出了加快建设的对策。

　　[关键词]：陇南；烟叶；基础设施；问题与对策　

　　甘肃陇南自2005年开始启动烟叶基础设施建设项目以来，积累了丰富的实践经验，对项目实施中存在的突出问题体验深刻。烟叶基础设施建设程序复杂，涉及面广，从行业内部的立项、审批等前期决策到项目的设计、招标、施工、监理、审计、验收、工程档案资料整理移交等，每个环节均影响着项目实施与效益的发挥。烟叶生产基础设施建设项目的设计、招标、施工、监理、审计等环节均有国家的相关标准可依，各操作流程已经发展成熟，只要加强监管、按规执行，项目的实施可顺利进行，并及时产生效益^[1]。影响项目实施的主要因素在于行业对项目的立项与批复的及时和衔接，行业内基础设施管理人员的充实及组织机构的有效性，项目所在地的自然条件三个方面。近几年，该三个方面在陇南烟叶生产基础设施建设中存在不利影响。因此，笔者对陇南烟叶生产基础设施建设项目的实施进行了剖析，从而提出解决问题的思路，试图为陇南烟叶生产基础设施建设工作的推进提供参考。

　　一、陇南烟叶生产基础设施建设项目概况

　　2005年至2011年，陇南烟叶生产基础设施建设累计投入资金4700多万元，建成烟叶生产基础设施工程1682个，其中修建集雨水窖747个、蓄水池49座、塘坝39座、水井34口、引水管道102千米、农田道路20千米、烟叶密集烤房787座、烟叶烘烤工场2个、育苗场2个。涉及工程标段43个，设计单位5家、施工企业18家，监理单位3家、招标代理单位3家，审计单位2家。

　　二、项目实施中存在的问题

　　（一）行业内项目立项批复与预算批复未及时衔接

　　2005年至2006年，国家烟草专卖局启动烟叶生产基础设施项目，初步探索了烟叶生产基础设施项目的实施工作，但对行业内资金补贴的规范及施工管理的流程尚未形成比较完善的规章制度。2007年-2011年，国家烟草专卖局、甘肃省烟草专卖局根据全国、全省各烟叶产区基础设施建设探索情况，逐步建章立制，完善了各环节的管理制度，进一步规范了项目实施和资金补贴支付的操作流程，降低了项目操作的风险。但在项目的立项批复及预算上报批复上仍然存在着及时性与衔接性问题，需要进一步改进。

　　表1　不同年份项目立项批复与预算上报批复时间

　　由表1看出，2007年项目立项批复时间不够及时，项目上报后3个月才予以批复，预算批复已是第二年。2007、2008、2009三个年度的项目预算未纳入企业预算统一管理，工程预算编制后单独申请、批复，没有与企业综合预算同步。对此，虽然更加切合项目实施的实际，项目立项批复与项目预算上报批复先后顺序合理，但从立项到预算批复时间跨度过长，且2008、2009年预算的批复已是当年7月份，按照国家招投标办法相关规定，资金未落实前不得进行招投标，再加以陇南地区7-10月降雨较多，11月-12月已进入冬季，从而影响了施工。因此，两个年度的项目当年内均未完成。

　　2010、2011年度，项目的立项上报批复时间与项目预算上报批复时间顺序不合理。按照有关项目管理规定，应该是先立项，立项批复后进行图纸设计及编制造价预算，然后上报预算，预算批复后方可进行招标施工^[2]。而2010、2011两个年度的立项与预算基本是同时

　　上报，而且在顺序上立项批复在后，预算批复在前，违背了项目实施的规律。分析原因，主要是国家烟草专卖局、甘肃省烟草专卖局将项目预算纳入企业预算统一管理后，没有做好项目管理配套调整的衔接，从而导致项目资金管理办法与项目实施管理办法相矛盾。甘肃省烟草行业烟叶生产基础设施建设项目实施管理办法修订后的第十五条规定：项目年度实施计划和补贴资金预算分两次上报，每年10月31日前，市局（公司）上报下一年度项目实施计划，经省局（公司）审核后，于当年11月30日前上报国家局，国家局将在次年1月底前下达批复计划。甘肃省烟草局转发的国家烟草专卖局烟叶生产基础设施建设项目资金管理办法第十二条规定：项目资金实行预算管理，省级烟草公司要对项目资金制订具体预算管理办法并纳入烟草企业的年度预算管理，严格按程序申报、审批，下年度预算于上年度11月底前上报。对比可看出，项目管理办法规定立项批复的时间为下一年度1月底，资金管理办法规定预算上报时间为上年度11月底前，即立项尚未批复前，已要求上报预算，违背了项目实施的规律，产生了制度矛盾，从根本上影响着项目的规范实施。

　　（二）项目实施时期的当地天气条件不利

　　陇南自2005年启动烟叶生产基础设施建设以来，一直受当地自然条件的制约，特别是雨季对施工进度产生较大影响。

　　由图1可看出，在陇南成县、徽县、两当县烟叶生产基础设施项目区，降雨量主要集中在5-10月份[3]，在此时期实施烟叶生产基础设施建设，由于阴雨天气较多，对施工进度影响较大。近几年6-8月份降雨量最高，降雨天气频繁，特大暴雨洪涝灾害频繁发生，导致工程建设无法进行。在降雨量较少的1-3月份、11-12月份，由于低温冰冻，施工时需要采取防冻措施，施工困难较大。

　　由表1和图1对比可看出，2008、2009两个年度项目预算的批复时间为7月份，处于陇南降雨量最高的时期，需等到10月份才能正常施工。2010、2011两个年度立项批复时间为3月下旬，通过公开招标，施工单位4月上旬进驻施工现场，至5月底前仅有1个月的正常施工时间。因此，降雨对施工进度产生较严重的影响，是造成当年度工程项目不能顺利竣工的因素之一。

　　（三）项目建设的组织管理问题

　　自2005年陇南烟叶生产基础设施项目启动至今，尚未形成一支专职项目建设队伍，各产烟县仅由一名烟叶生产技术员兼任基础设施管理人员，在烟叶生产繁忙季节，工程监管常出现空位现象，造成各种工程质量问题。虽然市县均成立了烟叶基础设施建设领导小组和项目组，但组织机构的有效性较差，在项目实施中没有发挥作用。

　　表2　陇南烟叶生产基础设施建设管理人员情况

　　由表2可看出，陇南全市烟叶生产基础设施建设管理员仅有4人，目前均为兼职，管理人员文化素质偏低，且均为非工程技术相关专业。同时，在施工期间没有甲方代表进驻施工现场。由此可见，在项目建设过程中因管理队伍力量薄弱，动态跟踪管理欠缺，导致工程项目实施质量、进度出现各种问题，造成项目实施前欠预防、实施过程中欠跟踪、实施后忙整改的不良现象。

　　三、对策及建议

　　（一）修订制度，规范流程。对于项目资金管理与项目实施管理不配套的规章制度进行梳理和修订，进一步规范流程。

　　（二）提前设计，强化决策。对项目立项请示到预算批复时间跨度长的问题，项目的可行性论证及初步设计等要提早准备，及时立报，上一级单位要进一步强化决策，确保批复的及时性和衔接性。

　　（三）结合实际，优化工期。依据陇南项目区降雨量的时间分布特征，施工合同约定的工期要避免与雨季冲突，以免造成停工期间的各项损失特别是自然灾害带来的损失。

　　（四）充实队伍，加强监管。要进一步加强基础设施管理队伍力量建设，每个项目区要确保有1-2名专职人员，深入施工现场，加强监管，保证工程质量。

　　（五）强化职业培训，提高管理水平^[4]。面对基础设施管理人员专业技术水平及文化素质偏低的现状，今后要结合实践加强对工程管理理论知识的培训，以提高项目管理水平。

　　烟草行业的烟叶基础设施建设工作，是一项全新的事业，涉及面广，程序复杂，没有现成的模式和可供借鉴的先例，需要不断的探索，更需要的是求真务实，与时俱进。在实施过程中，应对基础设施建设工作的艰巨性、复杂性、科学性要有清醒的认识。

　　参考文献

　　[1]　肖卫华.烟叶基础设施建设中有关问题探讨[J].经济研究导刊，2010，（12）：6.

　　[2]　阎文周，任智华.《工程项目管理实务》[M].北京：中国建筑工业出版社，2001：41-42.

　　[3]　刘卫等.陇南统计年鉴.

　　[4]　任佳.烟水配套工程建设与管理工作的探讨[J].水利技术监督，2008，（2）：5.