烟草在线专稿　　中央颁布改进作风《八项规定》和《实施细则》后，各地方、各行业、各部门积极贯彻落实，切实转变作风，出现了不少新举措、新风尚，这标志着作风建设又朝着前进的方向迈进了一大步。但也有一些地方的干部或认识不到位或不以为然，转作风仍存在流于形式、虚与委蛇的现象，对中央精神的贯彻落实形成了阻碍。就严禁公款吃喝来说，有的地方出现了变相公款吃喝：变地点，有的公务宴请转入“不对外营业”的私人会所，一般地处偏僻，环境奢华，而外有保安站岗，普通百姓难以涉足，让参与者觉得“很安全”；变标准，有的单位在内部食堂以“工作餐”名义举行公务接待，而实际接待标准远超“工作餐”之上；变名目，有的公款吃喝在发票上做文章，以“培训费”“差旅费”“住宿费”等名目入账；变包装，“喝茅台撕商标”“矿泉水瓶装白酒已成为不言之秘。　　

　　放眼全社会，这种“上有政策、下有对策”的现象在很多行业、很多领域、很多环节中都存在，烟草行业也不例外，比如收购计划外烟叶、降低标准收购烟叶、捆绑销售或变相捆绑销售卷烟等。为什么中央和有关部门三令五申，不正之风却屡禁不止，难道真的需要“严刑重典”？事实上，为遏制不正之风，中央机关已经下发了上百个红头文件，这说明中央对有关问题高度重视而且一直在抓，但同时也说明这些文件并没有被充分执行。不正之风屡禁不止的关键不在于没有“严刑重典”，而在于缺乏政策执行力。再好的政策不执行也等于一纸空文。所以，要确保各项政策充分发挥作用，光在推敲条款、出台文件上下功夫还不够，关键还要增强政策执行力，确保落到实处。

　　在政策酝酿、产生、执行、反馈、修改的过程中，执行是非常重要的一个环节，它决定了政策最终能否取得实际的效果。

　　纵观烟草行业政策执行状况，可以发现“上有政策，下有对策”的不良现象主要表现如下：　

　　一是有意曲解政策，替换性执行。当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，故意使原政策　“走样”“变形”，制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍上级政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响和损害了政策的权威性、严肃性和国家、人民的利益。　

　　二是截留政策，断章取义，选择性执行。某项政策中，凡是对本地区、本部门有利的政策内容，则传达、贯彻、执行；反之则不贯彻、不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”，“断章取义，为我所用”，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。比如，在烟草大宗物资的采购上，政策明确要求比价采购，集体研究，有的干部却在物资采购前期先实行“保密”，采取舍近求远、舍低价就高价、舍优质取劣质，待暗箱操作成熟后，再召集有关职能部门进行“集体研究”。　

　　三是搞“土政策”，附加性执行。有些执行单位或部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。

　　四是象征性、敷衍性、僵化性执行。有些执行单位或部门接到上级机关的有关政策要求后，只按要求制定本单位、本部门的具体措施文件，报给上级之后，就束之高阁，根本不执行，使政策成了一纸空文；有些单位或部门在政策执行过程中，只做表面文章，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应；还有些单位或部门对政策生搬硬套，使本来造福群众的政策变成群众的负担。比如，考勤制度因监督检查不力导致前紧后松，最终导致考勤及其他类似制度名存实亡；在财会制度的执行上，雷声大、雨点小，怎样通过上级或本企业内部审计、纪检监察部门、社会中介机构、财税部门的检查渠道去发现、去处理、去整改，无具体的后续控制措施；对烟农、商户的技术指导和回访只是口头说说，无具体行动，更无实际效果。

　　政策执行中存在的问题，是有多方面原因的，既有主观原因，又有客观原因，既有外界因素，又有政策本身问题，主要有几点：　　

　　首先是私心作怪，利益驱使。在政策执行过程中，一些单位、部门和个人在执行政策时往往从地方利益、本部门利益、个人利益出发考虑问题；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部门利益、个人利益更大的份额为目标，以损害国家利益、其他部门利益、集体利益为代价，变相、拒绝、消极执行政策，地方保护主义、本位主义、“土政策”等就是这种现象和心理的真实写照，如一些地方在为了保护本地利益封锁资源和市场，不准外地商品进入，到处封关设卡，出现了　“卷烟大战”，扰乱了市场秩序，也阻碍了相关政策的有效执行。

　　其次是观念落后，行为失范。近些年，烟草行业一直在进行现代企业改革，取得了明显成效，但另外一方面由于特殊的国情和体制，烟草行业又保留了相当部分的计划体制机制，在这种特殊的体制机制下，尤其是新旧体制转型阶段，容易出现行为规范体制上的“真空”，这种政策执行机制和保障机制不健全，容易出现执行偏差、变形现象。一些政策执行部门因受传统行为规范的影响，仍然僵化地使用计划经济时代那种政策执行方式，缺乏现代政策管理理念和方法，使得许多好政策得不到很好实施，出现行为失范的现象。

　　三是执行人员素质不高。人是政策的执行者、实施者。执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。一些地方、一些单位执行人员的素质参差不齐，一些人甚至缺乏必备科学文化知识和职业道德，必然使政策执行产生不利影响。比如，不是学会计的，搞会计工作，毫无法律知识和烟草专业知识的人员做稽查工作，对待群众高高在上等等。这些素质不高的人员不仅直接影响到政策执行效果，也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。

　　四是政策本身不完善、有缺陷。政策之间有矛盾，新老政策之间，宏观和微观政策之间，各领域和各部门政策之间，大政策和具体实施细则之间，有时往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，给政策执行带来难度，也给投机者造成可乘之机。另外，政策多变，朝令夕改，缺乏稳定性和连续性，使人很难遵从，也会造成政策执行不力。

　　五是监控不力。我国目前虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监控，但在政策的执行过程中，从上至下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些规定，而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。即使是组织检查，相当一部分也是搞形式主义，听听汇报，看看材料，吃好玩好，一切都好，实际上什么也没有检查到。由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系，执不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有对策”之风自然盛行。

　　政策执行在行业管理中具有举足轻重的地位，直接关系到行业的前途和命运。在当前形势下，如何才能改善和消除政策执行中存在的一些问题呢？

　　一要科学决策。科学决策是实现决策效果的基本前提，只有经过深入调研、认真分析，并做过一定范围内的前期试验而制定的政策，才有可能在现实中顺利执行。“拍脑袋”想出来的政策、措施、制度，既没有现实调研的基础，又缺乏科学的分析，是必然不可能得到很好的执行的。　

　　二要增加政策执行的透明度。从普通百姓的角度看，政策的酝酿、出台、执行往往比较神秘。实际上，政策的出台来源于现实的需要，政策的制定是为了更好地服务现实生活，政策从制定到执行的每一个环节都应该公开透明，给公众足够的知情权，这样既可以让公众充分理解政策，也可以使政策的执行更加顺利。提高社会对执行的认识和配合程度。　

　　三要加强政策执行中的协调沟通。政策出台的初衷都是好的，但是执行中的下级单位未必能完全理解政策，如不能将政策理解透，当然就不能讲政策执行到位，所以要加强政策制定机关和执行机关的沟通，让执行人员充分理解政策，并做好政策执行过程中人力、物力、财力的配置，采用正确的步骤和方法，克服执行过程的盲目性。从科学管理的角度来看，政策执行的协调要注意几点：政策本身应当明确，不能含糊不清；执行计划为执行之纲本，凡事预则立，不预则废，依计划而执行；建立统一有效的领导，才能集中各方面执行政策的力量，共同实现政策目标。

　　四要提高执行人员的素质。政策执行归根结底是由执行人员来落实的，执行人员的素质直接决定着政策执行的成效问题。很难想象一个文化素质不高、职业道德底下、工作能力不强的执行者能够获取政策执行的成功。因此，要重视执行人员的选择和配备。执行人员不仅要具有良好的政治素质，还应具备一定的文化和专业知识，合理配置不同专业的执行人员，最大限度地发挥其长。　

　　五要依法执行