烟草在线专稿

　　［摘要］本文从目前零售许可证后续管理中不注意保护持证人权利的现象以及产生的原因分析入手，简述了零售许可证后续监管方面存在的问题，提出了做好持证人权益保护的途径。

　　［关键词］烟草专卖　许可证　后续监管　权益保护

　　案例：2016年5月6日，A县烟草专卖局根据群众举报，在辖区某持证户沈某的经营场所查获130条违法卷烟，经省烟草质量检测站鉴定为“真品”。沈某长期不在店内，日常经营由雇员刘某全权负责。A县认定沈某违法主体，以未在当地烟草专卖批发企业进货为由对沈某进行了行政处罚。沈某对处罚不服，故提起了行政复议。

　　本案例的违法事实十分清楚，但对雇员的违法行为如何认定违法主体是我们后续监管实践中的一大难点，同时也是容易出问题的环节，涉及到持证人的权利保护。在此，笔者就零售许可证后续监管的权益保护提出个人浅显的看法。

　　一、目前零售许可证后续管理中不注意保护持证人权益的现象

　　《行政许可法》第十条第二款规定：行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。加强烟草专卖零售许可证后续监管是烟草商业企业贯彻落实依法治国总体方略的具体体现，是依法行政、依法管理和依法生产经营的职责所在。实践中，对持证人的权益保护未能引起我们的足够重视，主要有以下情形：

　　（一）不重视，不作为，对营造良好的卷烟市场环境的认识不足。部分专卖人员认为零售户只要办了证就行，后续管理的工作好坏不重要，对守法经营零售户的权益保护不重视。例如：对多次违法，一年内被行政机关处罚两次以上的零售户放任不管。

　　（二）不按规定作为，乱作为。由于对烟草专卖法律法规的学习不够，加之技能水平不高，实践中存在一些“想当然”的现象。例如：对在许可证有效期届满30日内提出延续申请的零售户，受理了申请并作出了延续决定。

　　（三）对轻微违法行为适用较重处罚，未能体现处罚与教育相结合的原则。例如：对擅自改变经营地址的行为，按无证经营烟草制品零售业务进行行政处罚。

　　二、后续监管行政相对人权利保护不到位的原因分析

　　（一）专卖队伍整体素质、技能水平不高。一方面县级局对专卖队伍建设缺乏一个长期的、系统的、科学的规划；另一方面出于对销售工作的重视，整体素质较高的优秀员工普遍被安排在营销部门，导致专卖队伍整体素质、技能水平不高，遇到实际问题，往往不知如何作为或者乱作为。

　　（二）对相关的法律法规学习不够，工作中存在“想当然”现象。长期以来，部分专卖人员在思想上存在错误的认识，认为烟草是国家高度垄断的行业，不管怎么样国家一定会保护，只要自己不贪污、不受贿、不违反六条禁令就行，对是否符合法治烟草的要求考虑较少或甚至根本没有考虑。加之缺乏各种后续管理事项的具体操作规范，实践中存在“想当然”现象也就不足为奇。

　　（三）法治监督重视程度不够。长期以来，我们对零售许可证的后续监管工作中存在的问题重视不够，日常工作中存在的错误未能被及时发现，错误引用法律文书、条款现象在所难免。

　　三、如何保护持证人的合法权益

　　俗话说：打铁还要自身硬。保护持证人合法权益关键就在于依法行政，务必做到合法、合理、合情，其落脚点就在建设一支高素质的专卖队伍。

　　（一）强化责任意识，切实抓好队伍建设。加强专卖管理，努力维护良好的生产经营秩序和市场秩序是我们当前和今后一个时期专卖工作的重点。无任是市场监管、打私打假，还是专卖内管，专卖工作的好坏在很大程度上取决于专卖队伍建设的工作成效，取决于专卖队伍整体素质的提升。要进一步强化专卖人员的五种责任意识，即市场上有销售假私非卷烟是我们的责任、市场上有外来卷烟流入是我们的责任、辖区内存在收购卷烟外流现象是我们的责任、未及时发现并查处不规范经营行为是我们的责任、烟草专卖法律法规宣传不到位是我们的责任。

　　（二）强化证据意识，确保案件证据采集的合法、充分、准确。本案例中，对雇员违法行为如何认定违法主体，应当结合具体情况予以区分，有以下四种情形：　情形1：店主委托雇员全权负责日常经营，其收益和亏损由店主承担。这种情形应当认定店主为违法主体。　情形2：表面上是雇佣关系，实际许可证已经发生转让，其日常经营以及收益和亏损由雇佣自行承担。这种情形应当认定店主为违法主体。　情形3：店主委托雇员负责日常经营，长期不过问经营事务，店员利用职务之便，私自购进违法卷烟牟利，放入自己的腰包。只要店主能够提供确实不知情的证据，应当认定雇员为违法主体。否则，店主必须承担相应的责任。　情形4：店主与雇员系合伙关系，委托雇员负责日常经营，其收益和亏损由两人共同承担。这种情形应当认定店主为违法主体。　由此可见，专卖人员一定要强化证据意识，明确证据资格、证据的可采性、证据的合法性，提升依法行政和案件查办的能力。

　　（三）强化风险意识，确保程序合法。大力营造学法、尊法、守法、用法的法治氛围，时刻以“是否合法，是否合程序”这面明镜检视自身，全面提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，切实解决好在法律实施过程中的缺位、越位和错位问题，最大限度地消除影响专卖制度的隐患和风险。

　　（四）加强法治监督，强化责任追究。实践证明，法治是推动行业改革发展、维护行业稳定、实现行业规范的最可靠手段、最根本保障。而法治的关键就在于对权力运行的监督与制约。为切实保护持证人的合法权益，一是法规部门要严格把关，只有对证据进行客观性、合法性、关联性的审查判断，明确各种证据的证明力，才能使证据起到应有的证明作用，保证“以事实为根据，以法律为准绳”的办案原则得到贯彻执行。二是建立规范的烟草专卖执法机制和过错责任追究制。三是主动接受民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能有效减少和防止工作失误；才能防止滥用权力，防止以权谋私、钱权交易等腐败行为，保证清正廉洁；才能真正维护烟草专卖制度，促进烟草行业平稳健康可持续发展。