国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。烟草专卖零售许可证后续监管机制的构建，就是针对当前辖区内零售户在烟草专卖零售许可证使用过程中擅自停歇业情况比较突出的特点，旨在探索建立一种能有效监管烟草专卖零售许可证规范停业、歇业的机制，以进一步规范许可证停歇业相关流程及手续，提高监管效率，有效降低许可法律风险，最大程度地减少持证人擅自停歇业的情况发生，避免因持证人擅自歇业对利害关系人申办烟草专卖零售户许可证造成影响。

一、烟草专卖行政许可和烟草专卖零售许可证的概念

烟草专卖行政许可是指烟草专卖行政管理机关根据公民、法人或者其他组织的申请，依照《烟草专卖法》及其相关法规、规章规定的权限、范围、条件和程序进行审查，准予其从事烟草专卖品的生产、批发、零售等业务的行为。

烟草专卖零售许可证是指由国家烟草专卖行政管理机构颁发的，准许企业、个人或其他组织从事有关烟草专卖品零售经营的证明文书，具有证明力、确定力和约束力。可以说，许可证制度是烟草专卖制度的基石，加强许可证后续监管是落实烟草专卖法，依法治烟的需要，许可证工作管不好，轻则损害烟草专卖执法形象，重则甚至会动摇危及烟草专卖许可证制度的基础。

二、现阶段烟草专卖零售许可证后续监管现状

根据烟草专卖法律法规规章规定，烟草专卖零售许可证的后续监管主要针对持证零售户在许可证变更、延续、重新申领、停业、恢复营业歇业、补办等方面进行监督检查，对持证零售户的烟草专卖零售许可证使用情况和从事烟草制品零售业务情况进行后续监管，对未取得烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的无证户同时进行监管检查。《烟草专卖许可证管理办法》及《烟草专卖许可证管理办法实施细则(试行)》中明确规定，持证人在许可证有效期内不再从事生产经营活动或需要停业的，应当向发证机关提出歇业、停业申请。但从目前的工作实际看，因缺乏强制性条款约束，部分零售户擅自停歇业的状况时有发生，并且其中大部分擅自停歇业户后续无法取得联系，即便能够取得联系，其对我们工作也多不配合，给专卖管理和卷烟经营造成了一定程度的影响。出现这种情况后，实践中烟草专卖行政主管部门大多都是通过“6+1”的方式（停止经营业务6个月，公告1个月）依职权收回烟草专卖零售许可证，但这种方式的时间跨度较长，并且持证人“停止经营业务”的具体衡量标准没有一个统一的口径，目前在实践中多采用营销系统内6个月无订货记录作为持证人停止经营业务的依据，从法律层面而言，依据不严谨，不能排除其他可能，容易导致产生行政败诉和复议失败的法律风险。从另外一个角度看，持证人未及时履行相关歇业手续而擅自歇业，受《烟草制品零售点布局管理规定》的影响，将会对周边利害关系人提出新办申请形成制约，利害关系人的权益受到损害，烟草行业办事效率将会受到质疑，不利于行业对外良好形象的树立。

三、现阶段烟草专卖零售许可证后续监管存在问题

加强烟草专卖零售许可证后续监管是推进法治烟草建设，巩固烟草专卖制度的需要；是落实简政放权，探索“宽进严管”的需要；是强化精益管理，夯实专卖管理基础的需要。一直以来，专卖管理人员在市场进行管理时重点都放在打击非法经营行为，提高市场净化率上。日常在许可证管理方面又注重于“事前”和“事中”环节上。因此，在许可证后续监管方面出现诸多问题，许可证管理的基本流程是：受理、审批和后续监管。如果说许可前的受理是“事前”、审批是“事中”，那么后续监管就是“事后”。管理中，“事前”、“事中”、“事后”这三个环节缺一不可，只有把这三个环节有机衔接，做到环环相扣，才能实现许可证闭环管理。目前，烟草专卖管理人员只注重许可前的受理与审批流程，往往忽视许可后的后续监管。为避免出现重许可审批，轻后续监管的管理偏向，许可证后续监管工作显得尤为重要。随着信息化时代的来临，在造就新经济发展的同时，也带来了各种风险。如何进行新形势下烟草领域的有效监管，预防和制止涉烟犯罪案件的发生，是各级烟草专卖管理部门需要共同面对和亟待解决的问题。

管理事项主要体现在许可证的变更、延续、撤销、撤回、注销、补办、歇业、停业、恢复营业等方面。目前，许可证变更、延续、歇业、停业、恢复营业等事项出现异动情形时有发生，而持证人发生这些情形时又不主动到发证机关提出申请，认为有证就行，无守法经营意识，许可证违法使用随意性大。长期来，由于烟草专卖行政主管部门将烟草专卖零售许可工作的重点放在了烟草专卖零售许可的准入上，忽视了烟草专卖零售许可证后续监管方面的工作。在不同程度上存在“重许可、轻监管”、“重准入、轻退出”问题，许可证后续监管成为烟草专卖零售许可管理的薄弱环节，在外部市场管理方面上出现大量的“证照不符”、“证址不符”、“人证不符”、“一证多摊”、“工商字号名称与许可证名称不符”、“未在许可证有效期届满前延续”、“有效期超过法定期限” 、“虚拟客户”、“中、 小学及幼儿园周边零售户”、“经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟”、“停业一年以上未做相应处理”、“一年内被执法机关处罚两次以上”、“新办证满六个月未经营”、”有证无照”等各类后续监管一系列不容忽视的重要问题。

四、现阶段烟草专卖零售许可证后续监管原因分析

通过充分运用后续监管的有效措施，既可以弥补市场监管手段的不足、加大监管力度，又能够借助法律法规政策引导卷烟零售户守法经营。

一是法律宣传不到位。日常的法律法规及政策宣传还存在不到位的情况，部分零售户对停歇业应及时到发证机关办理相关手续不知情。部分零售户法律法规知识匮乏。个别零售户对烟草专卖相关法律法规相关要求不清楚，停歇业主动办理意识不强；

二是行政许可无约束。烟草专卖零售许可证管理办法对零售户的停歇业不具备约束性和强制性，导致零售户在停歇业比较随意。

三是许可监管常被动。烟草主管部门对零售户的经营情况还未做到实时掌握，发现情况提前介入，工作中缺乏主动，面对零售户擅自停歇业大多处于被动状态。部分零售户怕程序麻烦。

四是有的零售户清楚停歇业需提交相关申请，但由于办理停歇业需到烟草局专卖行政服务大厅办理，零售户不愿耽误时间；

五是部分零售户不重视。持证户已准备停歇业，对烟草专卖许可证的有关事宜不关心；个别零售户因疫情或者家庭等遇突发情况急促停业，而未来得及主动办理相关手续。

五、强化许可证后续监管工作建议

一是转变思想观念，明确监管主体。烟草专卖零售许可证后续监管的特定主体是烟草专卖零售许可证的发证机关及其上级烟草专卖行政主管部门，履行监管职责的是具备专卖执法资格的烟草专卖执法人员。必须着力强化烟草专卖执法人员的培训学习，引导其充分认识加强烟草专卖零售许可证后续管理的必要性、可行性和重要性，要彻底转变“重许可、轻监管”、“重准入、 轻退出”的思想认识，牢固树立“谁审批、谁监管”、“宽准入、 严监管”的思想观念，扫清思想障碍，以新观念新思维新常态去正确做好后续监管工作。

二是转变监管方式，履行监管职责。全面落实党中央、国务院以“简政放权”为核心的行政审批制度改革和以“宽进严管”为核心的工商登记制度改革的要求，对烟草专卖零售许可证后续监管方式提出”了新的更高的要求，必须由过去“重审批、 轻监管”转变为现在“宽准入、严监管”， 这就对烟草专卖行政主管部门后续监管的方式手段、管理效率提出了新的更高的要求，要坚决杜绝出现“不批不管、批而不管”的情况，不断加强事前、事中和事后全方位监管，充分运用市场主体信用信息管理系统，强化信用信息监管，全面履行好监管职责， 确保监管全面到位，切实维护公平公正的市场秩序。

三是把握监管关键，突出监管实效。科学合理重新制定《烟草制品零售店合理布局规定》。针对辖区内许可证总数逐年攀升，持有比例相对较高的情况，依据辖区内区域人口概况、经济总量和消费水平，确定发证数量及布局标准。经济较发展、流动人口多的区域，按经济、人口总量计算，可适当增加发证量；经济发展落后、流动人口少的区域，严格控制发证量。这样的布局既能满足市场需求，又能调动现有卷烟零售户经营的积极性，形成良好的卷烟销售格局。细化制定卷烟市场零售许可市场准入门槛，提高新办烟草专卖零售许可证“含金量”，同时依法取缔一些不守法经营户，不断优化许可证布局结构。

四是严把好许可证准入监管关。烟草专卖零售许可证按流程规范办理是开展后续监管的前提和基础，因此必须加强许可证申办流程关键环节的监管。严格按照“告知承诺制”申办流程办理烟草专卖零告许可证，其中核查和审查环节是整个流程的关键节点，要增强受理环节和审核环节审查人员的责任意识，对申请材料是否齐全、是否符合法定形式，真实性及合法性进行严格审查，由审核环节根据实际情况组织专卖人员进行实地核查，杜绝违法违规许可行为的发生。

五是严把好许可证后续监管关。要对零售户实行动态分类管理，充分发挥延续、变更、重新申领许可类监管事项中核查审查程序作用，根据守法经营情况设置1-5年有效期限，对有违法违规经营、非法转让许可证等情况的在延续过程中可不予延续，以确保烟草专卖零告许可证的“含金量”和资源利用率。

六是严把好许可证退出监管关。在实施许可证日常监督检查中，要及时了解监管对象的经营动态，各片区专卖管理人员要主动掌握许可证是否处于停业、歇业、恢复营业、撤回、撒销、注销、非法转让等监管状态，依法依规做好许可证退出管理工作。对确认存在违法违规事实的零售户应依法责令其限期.及时改正，对拒不改正和屡教不改者应依据《烟草专卖许可证管理办法》相关规定作出相应退出处理，做到“严监管、重退出”，坚决维护烟草专卖许可制度的法律性、严肃性和规范性。

七是严把好许可证宣传教育关。定期开展卷烟零售户宣传教育培训工作，切实提高守法经营意识。加大烟草专卖法律法规宣传教育培训力度，充分利用各种宣传载体，利用印发宣传资料、QQ群、微信群等形式，大力宣传许可事项发生变化应如何处置？许可证期限届满时应如何延续？暂停营业时应如何办理等依法使用许可证的内容，切实增强卷烟零售户的守法经营和依法依规用证意识，促使其在不经营卷烟零售业务时能主动前往我们白银区烟草专卖局办理相关管理手续。

八是健全监管机制，落实监管责任。明确规范卷烟零售户经营行为的指导思想和目标任务，规范许可证后续监管的具体内容、措施、责任和要求，为开展后续监管工作提供具体的操作办法和制度机制依据。建立健全许可证管理工作考核方案和后续监管考核机制。以管辖片区为单位将后续监管责任落实到每位专卖执法人员身上，把许可证的日常监管责任具体到人，进行月度考核，考核结果与月度绩效工资挂钩，实行奖优罚劣。强化对专卖执法人员监管责任落实情况的责任追究，专卖执法人员必须明确监管责任，全面履行监管职责，加强对辖区卷烟零售户许可证的监管。对不认真履责、知情不报、工作失职失察、内外勾结、包庇纵容证照、人证、证址不符或私自转让许可证的专卖执法人员及部门负责人，按照行业有关规定，严肃处理，构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。

通过对许可证后续监管方式方法的积极探索，希望能进一步完善市场准入及退出机制，通过依法依规有步骤地开展后续监管，对证址不符、证照不符、人证不符、有证无照许可证闲置、非法转让许可证和无证经营等行为进行彻底规范管理，切实解决烟草专卖零售许可证“重许可、轻监管”、“重准入、轻退出”的问题，提高烟草专卖零售许可证的含金量和资源利用率，维护正常的卷烟市场经营秩序，全面积极促进我们烟草专卖依法行政工作水平的有效提升。