近年来，我国烟草行业在不断改革中，获得了良好的发展机遇。其中，烟草专卖队伍是整个行业运营发展的主体力量，加强专卖队伍建设成为一项基础而又重要的工作。

1992年1月1日起，我国《烟草专卖法》正式施行，其后经历过三次修正。该法案明确提出我国烟草行业采用专卖管理模式，要求有计划地对烟草产品进行生产和经营，提高烟草制品质量，维护国家和消费者的合法利益。和其他行业相比，烟草行业要求专卖队伍自觉维护《烟草专卖法》，这是推动烟草行业高质量发展的重要力量。新形势下，随着法律的完善、技术的更新，对专卖执法工作提出新的要求，只有加强专卖队伍建设，提升专卖人员的综合素质，才能更好地适应新环境，规范专卖执法行为，促进烟草行业健康稳定高质量发展。

1．烟草专卖和行政执法的概念

1.1 烟草专卖

专卖也就是垄断经营，属于经济管理体制的一种类型，由国家运用行政手段对生产经营专卖商品的企业和个人进行管理。烟草专卖制度，是国家依法对烟草专卖品的产、销、进出口等各个环节，进行统一管理和垄断经营的制度。具体来看，国务院设立行政主管部门，也就是国家烟草专卖局，负责制定烟草行业的发展规划，开展全国烟草专卖品的管理工作。然后依次设置省、市、县三级烟草专卖局，接受上级主管部门的领导，并对本辖区内的烟草专卖品进行管理。其中，省级负责本省范围内，主要是全局指挥和督促管理；市级负责组织具体的管理工作，县级则开展行政执法活动。

1.2 行政执法

行政执法的主体是国家行政机关，按照法定职权和程序，对人或事物采取的管理措施。众所周知，烟草危害人身健康，会造成室内环境污染；而且烟草专卖品的价格变化小，市场供求关系比较稳定。再加上一些不法分子在利益驱使下，从事制假贩假、走私贩私活动，直接损害国家和消费者的利益。因此，有必要对烟草行业开展行政执法工作，目的是维护市场秩序，监督烟草专卖品的生产、销售和进出口环节，保障国家和消费者的利益。

2．目前烟草专卖队伍建设存在的问题和解决对策

2.1 存在的问题

随着市场环境变化、国家法治化进程以及经济体制改革的推进，烟草专卖管理从管理型转变为服务型，逐渐形成了三化合一的市场监管模式。我们从专卖队伍建设角度来看，目前存在的问题有：

2.1.1 思想认识问题

部分执法人员对行业发展新形势的认识不到位，针对新的目标、新的任务表示不理解，表现在：①接受新型的市场监管方式需要一定时间，工作开展不够主动，责任心不强，面对困难和问题容易退缩。②依然坚守传统思想，对市场变化视而不见，工作开展依旧是走马观花、流于形式，没有及时发现隐患问题。③市场检查耗用的资源多，但效率低，无法保证检查质量，没有充分发挥出监管职能和服务功能。

2.1.2 工作状态问题

部分执法人员不思进取，存在得过且过的心理，日常工作中表现为：①对于管理和服务的关系理解不深入，将两者对立起来，重管理、轻服务，和专卖零售商之间的关系不和谐。②执法过程不规范，思想定位不准确，以查获卷烟作为唯一的工作目的。③市场监督控制方法落后，造成真烟外流现象频发，不仅影响卷烟经营活动开展，也为卷烟市场蒙上了一层阴影。

2.1.3 服务意识问题

专卖队伍在执法过程中，并没有真正形成服务理念，对于管理和服务两者的关系处理不当，执法中不作为、慢作为、乱作为的情况时有发生，导致烟草零售商对其产生负面情绪。例如：依法行政管理本是好事，但机械化的执法模式，缺乏人性化理念，导致烟草零售商怨声载道。

2.1.4 素质能力问题

部分执法人员的文化水平低，缺少执法技能，问题分析处理能力弱，综合素质不高。表现为：①执法人员不注重学习，没有通过相关考试。②对于专卖法律法规的理解浅显，相关条文内容运用时把握不准。③缺少实际管理经验，市场检查中难以及时发现问题。④对信息技术、终端设备的使用不熟练，无法有效辅助监督管理工作开展。

2.2 解决对策

2.2.1 明确目标，增强思想认识

解决思想认识问题，应该明确目标，增强思想认识。第一，随着市场监管工作的重点和模式转变，网格化管理增加了工作量，相关信息更多。应深入分析市场形势，明确片区内的监管难点和重点，在这方面加大资源投入力度。第二，发挥出执法人员的主观能动性，采取差异化的监管方式，提供针对性服务，确保监管工作有重点，执法过程有差异。第三，对专卖法进行深入学习，定期召开工作交流会，分享成功的经验和有效的方法，实现资源共享的效果。第四，强化政治理论学习，提高专卖队伍的政治素养，严格依法行政，树立并提升服务意识、文明执法意识。

2.2.2 完善制度，倡导爱岗敬业

解决工作状态问题，应该从完善制度入手，倡导专卖队伍爱岗敬业。第一，完善用人制度。采用竞争上岗模式，促使能者上、平者让、庸者下，让专卖人员产生危机意识，激发工作积极性。同时配合适宜的考核制度，利用科学、简单、可行性强的考核方法，将考核结果和薪资待遇挂钩，从而消除“干与不干一个样，干好干坏一个样”的现象。第二，完善考核评价制度。遵循分类管理、全员覆盖的原则，对专卖人员进行差异化考核，分解硬指标、量化软指标，确保人员对工作效果有正确的评价，以提高执行力。考核指标的设置，要向市场管理倾斜，核心从查案转变为市场管理；每月考核一次，配合相关奖惩措施。

2.2.3 优化服务，打造良好形象

解决服务意识问题，应该提升执法队伍的服务意识，打造良好的社会形象。第一，更新传统理念，对专卖队伍进行教育和引导，处理好管理和服务的关系。促使他们自觉遵守法律法规，接受民众的监督，维护消费者利益，提高为人民服务的能力。第二，文明执法，对传统的执法模式和方法进行转变，执法人员要学会换位思考，以说服教育为主、以惩罚处置为辅，避免出现以权谋私、徇情枉法等情况。第三，实施执法问责机制，增强专卖队伍的责任意识，遵循相互监督、相互协调的原则，对工作流程进行规范，树立良好的执法队伍形象[4]。

2.2.4 加强培训，提升综合素质

员工培训是最好的福利，针对素质能力问题，解决对策是加强培训。第一，丰富培训内容。将实用性和适用性相结合，对培训内容进行拓展丰富，重点放在法律法规、真伪鉴别、文书制作、内部监管等方面。结合执法人员的实际情况，从理论知识、执法技能、信息技术操作三方面进行培训，以实现复合型人员的培养目标。第二，创新培训载体。执法人员负责打假打私，肩负市场监管职责，为了协调工作和培训的关系，应创新培训载体，两手抓、两手硬。例如：集中培训和自学相结合，满足不同人员的实际需求；外聘专家和选聘教员相结合，丰富师资力量；常规学习和技能比赛相结合，增强执法队伍的实践能力；线下培训和线上教学相结合，打破时间、空间的约束等。第三，建立长效机制。培训工作并非一蹴而就，要有长远的规划和完善的方案，合理设置阶段性目标，从组织结构、管理职能、工作原则、具体方法等要素入手编制培训规划方案。

3．烟草专卖执法现状和规范执法行为的途径

3.1 专卖执法现状

3.1.1 法律条文界定模糊

部分法律条文因界定模糊，可行性不足，执法时缺少准确的依据。例如：行政部门在打假打私方面，主体资格不明确，针对无证零售问题的管理上，和工商管理部门之间的权限有交叉，易出现推诿扯皮现象。

3.1.2 违法行为的处罚力度低

现行的专卖法律法规中，行政主管部门在执法时，能采取哪些强制性措施并没有明确规定。在实际执法中，针对违法行为、违规人员进行查处时，造成处理上的不便，甚至一些案件没有及时有效处理，导致不法分子逃脱了应有的惩罚。

3.1.3 下位法和上位法不一致

专卖执法时，遵循法律优先的原则，但不同法律的效力是不同的，下位法必须服从于上位法。由于这两者不一致，存在职能缺位现象，重外打、轻内管的情况越来越严重，冲击了法律体系的严肃性。

3.2 规范执法行为的途径

3.2.1 严格执行法律法规

我国《烟草专卖法》中，对烟草专卖品的生产、经营提出明确规定和要求，是执法工作的依据和保障。实际执法工作中，要严格执行法律法规条文，例如：烟草制品中不能添加有害的色素、添加剂，不能使用霉烂的烟叶、烟丝等原料，霉坏、变质的烟草制品禁止销售等。以上内容，均关系到消费者的健康和利益，严格执法才能确保烟草市场的秩序，维护国家和消费者的利益，突出法律法规的尊严。

如何做到依法行政呢？首先执法人员要分清主次，不能为了应付考核或出于其他目的而执法，不能将执法等同于处罚。其次要保证执法程序和过程的公正性，不能因为和零售商比较熟悉，或者有其他特殊情况，而缩减相关程序；要求执法人员平等对待所有管理对象，不能有所偏私。再次要正确处理案件，按照程序法查明案情，按照法律法规要求作出处罚决定，如此执法才能发挥出威慑力。最后要文明执法，规范言行举止，注意个人肢体动作，让零售商心服口服。

3.2.2 源头打击制假贩假

作为烟草专卖行政部门的执法人员，要开展宣传工作让消费者认识到假烟的危害，收集辖区内制假贩假信息。假烟中的有害金属、放射性物质含量高，在体内蓄积起来，对人体会产生潜在毒性。而且，假烟流入市场，会影响企业的形象和利益，造成巨大的经济损失。基于此，执法人员应该对卷烟市场加强监管，营造出良好的市场秩序和消费环境。具体操作上，发动人民群众，建立举报投诉制度，拓展信息来源渠道，形成上下联动的监管网络。针对制假贩假、走私贩私行为，查源头、端窝点、断网络、惩首犯，实现根治目标，提高卷烟市场的净化水平，让消费者放心购买烟草产品。

3.2.3 提供优质低害产品

一方面，积极组织货源，为消费者提供对路产品。以高档卷烟产品为例，实际上低档卷烟在城郊和农村地区依然有广阔市场，应该坚持市场导向，分析消费者的需求，生产出对应的烟草产品，以满足消费者的实际需求。另一方面，吸烟有害健康，因此烟草行业比较特殊，生产企业应该以人为本，提供优质低害的产品。作为执法部门和人员，应该在监管工作中向消费者普及相关知识，让他们优先选择优质低害的烟草产品，最大程度上减轻吸烟对人体造成的危害，推动烟草行业可持续高质量发展。

3.2.4 落实明码标价制度

在卷烟价格管理上，执法人员和卷烟营销人员应通过努力，落实明码标价制度，真正达到明码标价、明码实价、条包一价的价格管理目的，既保证零售商有合理利润，又能解决企业和消费者之间信息不对称的问题，达到平衡的供求关系。在具体工作中，烟草部门可以和工商、物价等部门联合起来，共同监督零售商的销售行为，对于擅自提高或降低卷烟价格的情况，取证核实后采取相应的处罚措施，例如罚款、停业整顿、吊销经营许可证等。实践证实，落实明码标价制度，实现明码实价、条包一价，有利于市场监管工作开展，能为行政执法工作提供便利，在消费者心中树立良好的公众形象。

3.2.5 创新市场检查方式

新形势下，我国烟草市场规模扩大，对于零售商的管理难度提高。在此背景下，传统的平铺式、一条街走到底检查方式不再适用，应大胆创新提高检查方式方法的灵活性和机动性。一是互换式检查。将辖区内的专卖执法人员，有意识地换到其他辖区内，明确检查内容和重点。这种方式，可避免执法人员和零售商混脸熟，防止出现人情案、纠纷案发生。二是交叉式检查。对同一辖区或不同辖区的零售商，进行抽查式检查，其检查时间、路线和顺序是随机的，零售商找不到规律，避免出现临时作弊的情况，提高检查工作的时效性。三是包抄式检查。对于零售商分布密集的区域，先组织部分专卖执法人员进行事先监控，初步确定违法的对象，再进行逐一仔细检查。该方式没有检查上的先后，零售商没有藏匿、转移假冒伪劣卷烟的机会。四是针对式检查。发挥市场和群众的监督作用，利用各类调查统计信息，对零售商的遵纪守法状态进行划分，设置为一般、重点管理级别。实际检查工作中，要充分运用烟草零售市场检查APCD工作法，全面贯彻落实“双随机、一公开”随机抽查工作要求，带着问题上市场，集中力量对重点区域、重点人员、重点场所进行有针对性地检查，提高效率的同时，又能减轻人力负担。

3.2.6 遵守原则廉洁奉公

作为一名烟草专卖执法人员，要切实践行国家利益至上、消费者利益至上的烟草行业共同价值观，处理好个人、集体和国家之间的利益关系。第一，执法工作中，和烟草零售商建立平等、和谐的关系，不能利用职务之便出现吃拿卡要等行为。专卖执法人员是法律的执行者和维护者，依法检查是法律赋予的权力；零售商是被管理者，有积极配合的义务，但执法人员不能滥用权力。第二，为了更好地使用权力，一切工作均要按照法律规定和规则原则行事，时刻考虑到国家利益和消费者利益，严格落实廉洁公正规范文明执法的要求，真正做到依法行政、廉洁奉公，着力提高执法队伍的整体素质水平。第三，严格按照法律条款办事。针对一般零售商的初次轻微违规行为，将教育与处罚相结合，以教育为主、处罚为辅，循序渐进逐步深入。针对重大违法犯罪行为，要严惩不怠、露头就打、全面封杀，构建清朗的烟草市场。

4．案例分析

4.1 基本情况

以某省级烟草专卖局为例，成立于1983年，和省级烟草公司合署办公，实施政企合一的管理体制。在省级专卖局的领导下，相继成立地市级、县级烟草专卖局，三级主管部门实行垂直管理，严格依法开展管理工作，逐步健全了烟草专卖行政执法体系。新形势下，专卖执法工作中存在的问题有：①行政执法依据不健全；②执法手段落后；③监督机制不完善；④执法队伍建设不到位；⑤法制宣传工作效果差。

4.2 改进措施

针对以上问题，该省级烟草专卖局结合实际情况，分析相关原因后逐条制定改进措施，以规范专卖执法行为。采取的改进措施包括：健全烟草专卖的行政法律法规，采用多样化的行政执法手段，健全完善执法监督体系，完善专卖联合执法机制，营造良好的执法环境，加强执法队伍建设等。具体到执法队伍建设上，工作内容主要分为三点：

一是制定专卖队伍人才战略。首先把好入口关，细化执法队伍的用人要求，通过严格的人才招聘流程，选拔出真正适用的人才，提升执法队伍的专业水平和创新意识。其次是专业化管理，以业务知识和专卖技能为核心，开展层次化、连续性的培训方案，鼓励执法人员参加行业技能鉴定及司法考试。最后提供畅通的人才晋升渠道，表现优异的人员可参加领导干部选拔，提高工作积极性、主动性、创造性和责任心。

二是提高执法人员的综合素养。一方面是政治素养，发挥出基层党组织的作用，学习政治理论知识，开展民主评议活动，及时发现执法人员的政治、思想、作风和纪律问题。另一方面是业务素质，在业务技能培训的基础上，开展实战演练，达到熟能生巧、学以致用的效果，在执法工作中掌握主动权。

三是优化绩效考核机制。建立公平公正、公开透明的考核体系，遵循过程和结果并重的原则；细化考核指标，将执法人员的短板、弱项列入KPI考核指标，促使执法人员有针对性地改进提升。

5．结语

综上所述，烟草专卖市场的健康稳定高质量发展，离不开专卖执法人员队伍。针对目前专卖队伍建设问题和专卖执法现状，文章提出了系统化的解决对策，包括严格执行法律法规、源头打击制假贩假、提供优质低害产品、落实明码标价制度、创新市场检查方式、遵守原则廉洁奉公等，希望为烟草专卖市场的监管工作提供借鉴。在未来，随着专卖执法行为不断规范，专卖执法队伍的综合素质不断提升，有助于建立公平公正、科学有序的市场秩序，推动整个烟草行业健康稳定高质量发展，真正维护国家和消费者的利益。