近年来，由于存在监管空白，电子烟产业无序发展，一些产品存在烟碱（尼古丁）含量不清、添加成分不明、烟油泄漏等问题，对消费者身体健康造成潜在威胁。部分经营者用“健康无害”“帮助戒烟”等违背客观事实或尚无证据证明的宣传误导消费者，诱导未成年人吸食，侵害未成年人身心健康。

对此，社会各界反映强烈，不断呼吁将电子烟纳入法律框架管理。近期，相关文件及征求意见稿陆续公布——

1

11月26日

修改后的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》正式公布施行，该条例新增一条，“电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行”，将电子烟等新型烟草制品纳入监管。

2

11月30日

国家烟草专卖局就《电子烟》国家标准（征求意见稿）（以下简称《国标征求意见稿》）公开征求意见。意见反馈截止日为2022年1月29日。

3

12月2日

国家烟草专卖局发布的《电子烟管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》），不仅明确了电子烟的定义和监管对象，还规定从事电子烟生产、批发和零售业务的市场主体须相应取得烟草专卖行政主管部门核发的许可证，建立全国统一的电子烟交易管理平台。同时，明令禁止向未成年人销售电子烟。

电子烟应当如何规范？《管理办法》有哪些亮点？让我们来听听专家的意见吧。

专家

西南政法大学公法研究中心执行主任、研究员

杨尚东

北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授

徐晓新

北京市控烟协会会长

张建枢

广东财经大学法学院教授 

陈建清

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//  明确电子烟的定义和监管范围

相关法条

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《管理办法》第二条：“本办法所称电子烟，是指产生含烟碱（尼古丁）的气溶胶供人抽吸的电子传送产品。电子烟包括烟弹、烟具以及烟弹与烟具组合销售的产品等，不包括已纳入卷烟管理的加热卷烟。”

《国标征求意见稿》3.1条：“电子烟是一种烟碱电子传送系统，用于产生含烟碱的气溶胶供人抽吸（注：不包括卷烟）。”

杨尚东

《管理办法》引用《国标征求意见稿》的“电子烟”定义，将烟弹、烟具以及烟弹与烟具组合销售的产品都纳入电子烟的范围，并将加热卷烟排除在电子烟的范围之外，解决了电子烟烟具及加热卷烟是否应作为电子烟监管的争议。

徐晓新

《管理办法》《国标征求意见稿》关于“电子烟”定义的内涵一致，均强调电子烟能够产生可供抽吸的烟碱，以及烟碱传送载体形态是气溶胶。这体现了电子烟等新型烟草制品参照卷烟管理是因为其与传统卷烟在核心成分、产品功能、消费方式等方面具有同质性，体现了“电子烟作为卷烟等传统烟草制品的补充”这一产品定性。

按照《管理办法》中“电子烟”的定义，区分烟弹是否属于电子烟的标准为是否含烟碱，但目前市场上雾化含烟碱的烟弹与不含烟碱的烟弹的装置在技术和形态上是相同的，实际管理中可能面临难以区分的问题。

建议进一步明确雾化含烟碱烟弹的装置特征，如规定含烟碱烟弹与相应雾化装置之间要有统一的接口标准，而不含烟碱的烟弹和雾化装置则不可采用这一接口标准，从而区分两者，提高《管理办法》的可操作性。

值得注意的是，2019年6月26日第二次修正通过的《深圳经济特区控制吸烟条例》（以下简称《条例》），首次将电子烟纳入控烟范围，并在附则中将“电子烟”界定为“汽化并向使用者的肺部输送由尼古丁（或者无尼古丁）、丙二醇和其他化学物质组成的混合物的一种装置”。

与《管理办法》《国标征求意见稿》不同，《条例》将不含尼古丁的装置也纳入电子烟范围。这比《管理办法》《国标征求意见稿》中“电子烟”定义的产品范围更宽泛。《管理办法》《国标征求意见稿》强调的是电子烟与卷烟在核心成分、产品功能和消费方式三个方面的同质性，而《条例》只强调消费方式的类似性。

张建枢

《管理办法》《国标征求意见稿》将不含烟碱即非尼古丁传送系统排除在电子烟范围之外，不恰当。电子烟的定义应包含不含烟碱（尼古丁）的电子传送产品。不含烟碱的电子烟因带有调味添加剂，其抽吸方法近似模仿卷烟和其他电子烟，可能会吸引未成年人进一步抽吸含尼古丁的电子烟或传统卷烟。

市场上许多声称不含尼古丁的电子传送产品，经检测有的含有尼古丁，含尼古丁和不含尼古丁的电子传送系统难以区别，且不含尼古丁的产品也含有有害物质，长期吸入可能会影响身体健康。

2

//  拟禁止向未成年人出售电子烟

相关法条

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新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》第五十九条明确禁止向未成年人销售烟、酒等，禁止在学校、幼儿园周边设置售烟网点。该法还规定了相应惩处措施。

《管理办法》第二十四条明确规定：“禁止向未成年人出售电子烟产品。”第二十八条规定，禁止销售添加大麻等容易诱导未成年人吸食的调味电子烟和可自行添加烟液的电子烟。

徐晓新

尽管电子烟相对于传统卷烟的危害大小尚无定论，但抽吸电子烟有害已成为共识。上述规定与未成年人保护法规定一致，有利于保护未成年人免遭电子烟侵害，也有助于减少电子烟添加有害成分和“不明成分”带来的风险。

杨尚东

上述禁止性规定可以使青少年远离电子烟，有利于减少青少年购买电子烟的渠道，从源头严格控制向未成年人销售电子烟。

除上述规定外，还应鼓励个人和有关组织向监管部门举报上述违反规定的行为，践行“政府主导、多部门协作、全社会参与”的工作模式，动员政府、社会、学校和家庭各个方面为青少年营造远离烟草的综合性环境。

张建枢

《管理办法》关于“学校、幼儿园周边不得设置电子烟产品销售网点”的规定中，“周边”一词较为含糊，建议修改为“在学校、幼儿园及其他未成年人聚集场所周边200米内不得设置电子烟产品销售网点”。

陈建清

《管理办法》第二十四条规定“对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件”。此规定操作性不强，“在年龄难以判明是否为未成年人的情况下，判断主体是销售商，而销售商为了规避责任很容易直接将其认定为成年人。”

3

//  明确许可证制度 拟全流程监管

相关法条

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《管理办法》将电子烟的生产、批发及销售等环节纳入监管，第九条、第十八条、第十九条规定，从事电子烟生产、批发和零售业务的市场主体须相应取得烟草专卖行政主管部门核发的许可证。

根据《烟草专卖许可证管理办法》的规定，烟草专卖许可证包括烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、烟草专卖零售许可证三类。

徐晓新

《管理办法》要求电子烟的生产、批发、销售需取得相应的烟草专卖许可证，将实现电子烟全价值链监管。

目前《管理办法》并未规定相应烟草专卖许可证的申领细则，建议对相应许可证的申请条件和审批时限等内容进行具体规定。

电子烟销售模式与传统卷烟不同，传统卷烟基本上是烟草生产企业以调拨价销售给烟草商业企业（烟草局、烟草公司），上述企业再以批发价销售给持证烟草零售户。建立全国统一的电子烟交易管理平台后，以民营企业为主的电子烟生产企业的交易对象若仅限于烟草商业企业，如何公平定价将是一个挑战。

杨尚东

《管理办法》在电子烟批发、销售环节设置许可意味着电子烟代理将迎来大转变。“此前电子烟采取的分销模式中，成为代理商的条件相对容易。电子烟全面纳入监管后，分销模式将被打破，若没有相应许可证，代理商将失去代理资格。由于零售门店也需要烟草专卖零售许可证，所以短时间内可能使电子烟销售门店数量下降，传统卷烟零售店销售的电子烟可能会增多。”

值得注意的是，与传统烟草不同，根据《管理办法》第十八条的规定，从事电子烟批发业务许可的途径是取得烟草专卖批发企业许可证的企业变更许可范围，也是上述三类许可证中唯一仅能通过变更许可范围才能从事相关业务的许可证。

实践中取得烟草专卖批发企业许可证的企业多为各地烟草专卖公司，民营企业涉足难度较大。建议明确各类电子烟企业可否在不停止经营的情况下办理许可证，若未能办妥许可证能否进行强制注销的问题。

另外，《管理办法》第二十条规定，建立全国统一的电子烟交易管理平台。对电子烟、电子烟用烟碱等进行交易管理。

统一的全国性交易平台是实现电子烟专卖的基础设施，明确了电子烟生产、批发、零售等环节只能逐级、单向流动，不能越级销售电子烟产品。现有电子烟生产、批发、零售体系将得到重塑。