11月20日至25日，代表《烟草控制框架公约》(FCTC)签署国的代表将齐聚巴拿马城，在第十届缔约方会议(COP10)上讨论烟草和尼古丁政策。这是一个值得密切关注的事件，因为缔约方会议上做出的决定往往会对尼古丁行业及其客户产生深远影响，影响制造商、供应商、烟草种植者以及吸烟者和电子烟使用者等利益相关者的未来。

　　“缔约方会议是一个极具影响力的全球烟草政策中心，”英美烟草公司全球洞察与前瞻主管弗洛拉•奥克瑞克解释说。“它涵盖了烟草价值链上从种子到烟雾的所有环节。’”尽管该论坛的指导方针只是建议，但许多指导方针已被纳入国家立法。

主要政策，如无装饰包装和风味限制，在被主要市场采纳之前，在缔约方会议上提出。缔约方会议还激发了近年来激增的对行业科学的禁令——Okereke认为，这一发展对减少烟草危害(THR)的事业甚至比该会议对行业参与的既定限制更有害。

除了在国家一级产生影响外，缔约方会议还在全球范围内具有相当大的制度影响力。“《烟草控制框架公约》不是由世界卫生组织提出的，而是由联合国提出的，这意味着它对贸易、农业和金融也有影响，”全球卫生专家德里克·亚奇(Derek Yach)指出，他在20年前深入参与了该条约的起草。通过与世界卫生组织、世界贸易组织和世界银行等机构的互动，缔约方会议能够传播其烟草控制理念，这些理念倾向于禁止而不是更进步的方法。

所有这些都表明，缔约方会议对尼古丁行业的未来有着巨大的影响。

那么，业界对COP10有什么期待呢?一直在关注筹备工作的专家们预计会有关于“烟草最后阶段”的辩论，其中包括尼古丁减少、零售商配额和代际烟草购买禁令。他们还预计会谈内容和排放测试和测量，过滤器和通风，以及价格和税收增加。

截至发稿时，已经发布了文件，讨论将广告/赞助限制扩大到企业活动和新媒体;支持反烟草诉讼;不鼓励工业多元化进入制药业和其他领域。会议议程上还有一项提议，将烟草加热产品产生的气溶胶重新定义为烟雾——批评者称此举是企图改写基本科学原理。

此外，缔约方会议代表将考虑承认烟草控制是健康权的基础，为攻击烟草业侵犯人权并使其承担额外责任扫清道路。然而，他们不会讨论这种方法对吸烟者和烟农的负面影响，这两个群体受到了高度的侮辱。巴拿马会议的与会者可能还将讨论新产品的新证据。令人担忧的是，他们可能会推动电子烟和烟草加热产品像可燃香烟一样受到监管，批评人士称这一发展没有科学依据，会阻碍许多国家正在进行的THR。

拒绝减少伤害

对于减少烟草危害的支持者来说，缔约方会议对THR的日益厌恶和新尼古丁产品的潜力是其最令人不安的特征之一。尽管《烟草控制框架公约》第1(d)条将减少危害确定为一项基本的烟草控制战略，但在两年一次的会议上，THR受到了冷落，代表们在随后的每次会议上推动越来越多的禁止主义政策。

Okereke说，考虑到吸烟的低风险替代品的出现，这种态度尤其没有根据。虽然她承认第一站应该是戒烟，但她认为那些不想戒烟的人应该获得更好的替代品。Okereke说:“尽管多年来一直在控制烟草，但仍有超过10亿人继续吸烟。“我们该拿这些人怎么办?”我们能不能至少为他们提供其他选择来降低风险?几年前，没有其他选择。但多亏了科技，吸烟者现在有了真正的选择。”

雅奇对缔约方会议代表们无法参与科学研究感到困扰。“这是想象力的失败，”他说，特别是考虑到他们在医学和其他领域的同事是如何接受减少危害的概念的。根据Yach的说法，参与烟草控制框架公约谈判的一些大使也在新千年开始时参与了世贸组织关于艾滋病药物定价的多哈回合谈判。但是，世贸组织的做法都是关于专利和创新的，而《烟草控制框架公约》从来没有提到这些词。他说:“谈判该条约的人只是认为烟草没有改善的可能。”

Yach怀疑，对进步政策的抵制是由于担心THR是行业维持销售的伎俩。但是，尽管在THR的早期可能存在合理的担忧，但他说，随着更多科学的出现，这些担忧应该消失了。“一旦我们开始看到可燃物的巨大转变，以及更好的科学表明(新产品的)暴露水平几乎无法测量，人们就会期望发生变化。”

Yach认为，促使人们对THR产生敌意的另一个因素是美国对电子烟的反应。他说:“美国的做法把儿童——甚至是理论上对未成年人吸电子烟的担忧——置于成年吸烟者的实际利益之上，而成年吸烟者可能会从新产品中受益。”亿万富翁慈善家迈克尔·布隆伯格(Michael Bloomberg)开始投入数亿美元，将这项运动扩展到印度、巴基斯坦和其他国家后，这种“儿童化”政策成为了国际上的常态。影响是显著的。2019年，世界上最大的烟草市场之一印度禁止了电子烟，使大约1亿可燃香烟吸烟者失去了更安全的替代品。

布隆伯格对THR的抵制令人费解，因为他的慈善基金会资助了烟草控制之外的一些最好的减少危害项目，例如解决艾滋病毒和药物滥用等棘手问题。可靠的消息来源表明，该基金会不愿将减少危害的理念扩展到烟草控制上，这甚至在组织内部造成了分歧，这给了彭博社一点希望，即随着时间的推移，彭博社可能会变得更容易接受THR。

抵制缔约

然而，就目前而言，缔约方大会对THR的反对可能会持续下去，尤其是考虑到它不愿听取不同意见。就像拒绝THR一样，禁止行业参与也没有在条约中明确规定。《烟草控制框架公约》第5.3条指示各缔约方保护公共卫生政策不受烟草业商业利益和其他既得利益的影响，但它没有完全禁止讨论或参与，因为条约的制定者意识到这是行不通的。“我们当时就知道，在中国政府(经营着全球最大的烟草集团)和其他国有垄断企业的国家，这样的禁令是不可能的，”雅克表示。然而，秘书处对第5.3条采取了极端的解释。他说，包含“禁止”、“禁止”和“不涉及”等字眼的是不具约束力的指导方针，而不是条约本身。

因此，《烟草控制框架公约》是联合国系统中唯一一个关键利益攸关方往往缺乏分享其观点和见解的能力的条约。尽管能源公司，包括化石燃料行业的公司，在联合国气候变化会议期间有充分的机会参与进来，分享他们对如何实现向绿色能源的理想过渡的见解，但烟草业和其他普通公众将被排除在巴拿马之外，就像自《烟草控制框架公约》成立以来几乎每一次缔约方会议一样。

这种排除是有害的，因为这意味着在缔约方会议讨论期间，关于烟草问题的现有最佳科学将得不到采纳。进行研究是昂贵的，对非商业行为者来说往往是令人望而却步的。据Okereke说，这个行业在科学上花了很多钱。“没有人会做那种程度的研究，除非他们得到报酬，”她说。但是，如果该行业付钱给第三方来进行科学研究，那么这项工作仍然会受到怀疑。“尽管工业界进行了与新产品相关的大部分科学研究，但COP历来对我们的研究不屑一顾。行业也无法将其发现传达给消费者，因为它被禁止这样做。”

Okereke说，这种情况导致了无益的误解，甚至在专家中也是如此。例如，无烟世界基金会(Foundation For a Smoke-Free World)最近委托进行的一项调查发现，全世界近80%的医生错误地认为尼古丁会导致肺癌，从而阻碍了用危害较小的产品帮助吸烟者戒烟的努力。

记住强制要求

Okereke和Yach认为缔约方会议代表应该记住他们最初的任务-减少烟草使用造成的死亡和疾病。多年来，《烟草控制框架公约》已将其范围从狭隘地关注烟草扩大到针对尼古丁及其行业。这导致了一些奇怪的立场，比如反对多元化。奥克雷克说:“一方面，他们希望烟草行业退出烟草行业，但当烟草行业采取行动时，他们却试图阻止。”她指出，《烟草控制框架公约》的最终目标不是增加法律的数量或对烟草行业施加压力，而是改善公众健康。

在这方面，一些对新尼古丁产品采取最先进做法的国家取得了最大的进展，这很说明问题。例如，在没有采取缔约方会议建议的禁止措施的情况下，日本、美国和英国的吸烟率已降至历史最低水平。在日本，吸烟率的下降主要归因于加热不燃烧产品的成功，而电子烟可能是导致传统香烟在美国受欢迎程度下降的原因之一。英国在降低吸烟率方面的成功——到2022年底，吸烟率已降至13.3%——被广泛归功于该国对电子烟的渐进监管方法。

相比之下，许多在过去17年里一直参加缔约方会议的《烟草控制框架公约》早期采用者仍在与高吸烟率作斗争。例如，约旦成年男性的吸烟率超过80%，2004年6月批准了《烟草控制框架公约》，是世界上男性香烟消费者比例最高的国家。

考虑到对行业参与的普遍限制，THR活动人士希望，对新产品采取进步政策的国家的代表将与其他缔约方会议代表分享他们的成功故事，其中许多代表来自吸烟率特别高、监管能力更有限的发展中国家。英国在这方面处于特别有利的地位，因为它的政府一直积极支持吸烟者转向危害较小的产品。瑞典在减少吸烟方面的成功也值得在第十届联合国气候变化大会上讨论;多亏了鼻烟，瑞典的吸烟率有望降至5%以下，而5%被广泛认为是无烟社会的标志。

另一个候选国是美国。美国已经签署了《烟草控制框架公约》，但尚未批准，因此有权在缔约方会议讨论期间进行干预。Yach说:“美国食品和药物管理局只需要根据‘适合保护公众健康’(APPH)的措辞来强调它已批准的产品。”“如果某样东西在美国是APPH，那么它一定在世界各地都是APPH。当你使用这个短语的时候，你就违背了禁止烟草业参与的理由，即烟草业与公众健康之间存在着不可调和的差异。如果是APPH，那么就没有不可调和的冲突——有一种方法可以通过降低风险的产品(rrp)来调和它。”

然而，虽然Yach认为英国、美国和其他烟草控制政策更进步的国家有义务谈论他们的成功，但他并没有屏住呼吸。他指出，对该行业的妖魔化如此之深，以至于他们可能会犹豫是否要吹嘘他们宽松的监管框架的成功。

因此，当今年秋天缔约方会议代表们齐聚巴拿马时，尼古丁行业将再次被排除在嘉宾名单之外。从行业的角度来看，这次会议最糟糕的结果将是一系列禁止主义的政策建议，例如，代表们敦促禁止香料和一次性电子烟，以及使rrp无法推进的税收结构。如果没有香料和风险比例的税收，吸烟者转向吸烟替代品的动机将会减少，如果政府完全禁止rrp，唯一可用的产品将是所有产品中风险最大的可燃香烟。

一个更好的结果是缔约方会议代表承认THR在减轻烟草使用对健康的影响方面可以发挥作用，并对与新产品有关的证据进行公正的审查。例如，可以召集一个独立的委员会来审查自上次缔约方会议以来关于rrp的科学证据，包括FDA的产品授权和英国政府和其他基于科学的决定。

虽然显然担心巴拿马可能发生的事情，但Okereke和Yach仍然对THR的长期前景持乐观态度。“我相信我们正在讲述的故事是引人注目的，”Okereke说。“数据和叙述支持我们的立场。自英美烟草公司推出首款电子烟以来的10年里，我们发现有超过2400万成年消费者选择了风险更低的替代品。”虽然她承认对青少年吸烟和环境的担忧，但她相信这些问题可以在不诉诸禁令和剥夺吸烟者替代品的情况下得到解决。亚奇也看到了希望的理由，尽管不是马上。他说，数据不言自明:“最终，在所有其他方法都被尝试过之后，科学确实取得了胜利。”

数百万正在寻找危害更小替代品的吸烟者将希望胜利早日到来。