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公共场所控烟立法多年无果,难在何处?

2021年03月09日 来源:第一财经
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《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》自2014年公布后,至今没有正式通过的消息。在今年的全国两会上,全国政协委员、复旦大学上海医学院副院长吴凡再次为此鼓呼。

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“《烟草控制框架公约》在我国已生效 15 年,但目前仍未有国家层面的控烟专门法律法规。多个城市的经验表明,立法是行之有效的。希望尽快推进《公共场所控制吸烟条例》制定工作,这不仅是履约的需要,也是建设健康中国的迫切需要。”吴凡说。

国务院法制办曾于2014年11月24日公布《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》,公开征求意见。该送审稿依据世界卫生组织《烟草控制框架公约》的相关规定、控烟先进国家的实践经验和我国城市控烟立法、执法经验教训等撰写完成,明确提出了“所有室内公共场所一律禁止吸烟”等规定。

但这项法规至今未能出台,只有零星的进展消息偶见于媒体。

据国务院法制办2016年给全国人大代表提案和建议的答复:“将送审稿规定的控烟场所范围初步调整为:……将工作场所的禁烟区域限定在共用区域,允许餐饮场所、娱乐场所、住宿场所、机场航站楼等4类室内公共场所设置吸烟区域……”有关专家指出,如果按照该答复意见完成《公共场所控制吸烟条例》的立法,那么该法规将与《公约》的要求存在较大偏差。

2017年国务院法制办在给两会相关提案的回函中,列举了争议各方的意见,回复称:根据《行政法规制定程序条例》,制定行政法规的基本条件尚不成熟的,国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门;考虑到各方对条例的主要内容存在较大争议,此件未列入国务院2017年立法工作计划。

“公共场所控制吸烟的立法推进起来的确有难度。很多人担心它无法执法,最终沦为一纸空文。事实上,这个立法的作用不仅是规范人们的吸烟行为,更是对健康生活方式的引导。它的作用是一箭多雕。”吴凡对媒体表示。

截止到 2021 年 2 月,全国已有北京、上海、深圳、青岛、兰州、长春、西安、武汉、秦皇岛、张家口等 20 多个城市对控烟成功立法,部分已显现出良好的实施效果。例如《2020 年上海市公共场所控烟白皮书》显示,上海持续加强常态化防疫下的控烟执法力度,进一步推进多部门合作强化控烟综合治理,公共场所的控烟状况进一步改善,场所内吸烟发生率为 12.8%,比 2019 年下降 1.5 个百分点;拦截人员对《条例》的知晓率进一步提高,达89.9%。北京、深圳等一批城市也都取得显著成效。

“当前,民众健康意识不断提升,室内全面禁烟公众支持度高,立法时机成熟。”吴凡表示。

2017 年 2 月,中国控制吸烟协会发布的《10 城市公众对公共场所室内全面禁烟态度调查报告》显示,91.9%的被调查者支持室内公共场所 100%禁止吸烟(支持者涵盖了 95.7%的非吸烟者、80.3%的吸烟者)。

来自中国疾控中心控烟办公室的《ITC 项目中国调查第一轮至五轮调查报告》也指出,不论是吸烟者还是非吸烟者,都支持更严格的烟草控制政策。上海市在 2016 年修订公共场所控烟条例时,市疾控中心、市统计局、复旦大学三家的调查数据显示,市民支持室内公共场所 100%禁烟的比例在 92%~95%之间。立法的民意基础良好。

“多个城市的立法经验表明,虽然不同公众群体对公共场所禁烟立法的态度不尽相同,但立法的过程本身就是逐步形成社会共识的重要过程,可以用开门立法、科学立法、创新立法的积极态度对待分歧,努力达成社会共识。”吴凡认为。

烟草烟雾对健康危害巨大是科学界公认的学理,最近国家癌症中心/中国医学科学院肿瘤医院赫捷院士和陈万青教授发表在《柳叶刀-全球健康》上的研究论文显示,导致我国人群的 23 种主要致癌风险中,吸烟位居首位。吸烟不仅导致肺癌,还损伤血管内皮细胞,与高血压、卒中、糖尿病等多种慢性疾病关系密切,是我国人群慢性病的首要危险因素,造成的健康损失之大难以估计。

《健康中国 2030规划纲要》明确要求:全面推进控烟履约,加大控烟力度,运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效。推进公共场所禁烟工作,逐步实现室内公共场所全面禁烟。积极推进无烟环境建设,强化公共场所控烟监督执法。2019 年,健康中国行动推进委员会印发《健康中国行动(2019~2030 年)》,也将控烟行动作为行动内容之一。

基于此,吴凡建议,尽快推进《公共场所控制吸烟条例》制定工作,调研地方立法成功经验,用好专业机构的力量,开门立法凝聚共识,科学立法回应焦点,并严格按照《公约》要求,明确规定禁止在一切室内公共场所、工作场所和公共交通工具内部吸烟,保护公众不受烟草烟雾危害,促进人民健康。

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