烟草在线专稿　　长期以来，在烟草专卖执法实践中，烟草专卖行政执法和刑事司法常常紧密地联系在一起。当烟草行政执法查获的违法行为达到一定的危害程度并触及刑法时，其违法行为就会转化为刑事违法行为，从而烟草专卖行政执法便过渡到了刑事司法。因此，加强同刑事司法部门联系，建立完善行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，是当前专卖管理工作的对维护烟草专卖法律法规，维护卷烟市场经济秩序，维护国家利益和消费者利益等方面发挥着重要的作用。

　　一、行政执法与刑事司法的关系

　　行政执法是指国家行政机关、被授权或受委托的组织根据其职权对违反行政管理法规的违法行为所采取的管理和处罚行为。烟草专卖行政执法是各级烟草专卖行政管理机关保护和支持合法的烟草专卖品生产经营活动，严格、准确、及时查处违反国家烟草专卖法律、法规、规章的行为。

　　刑事司法是指国家司法机关对触犯刑法的严重危害的犯罪行为所采取的处罚行为。

　　烟草专卖行政执法和刑事司法相衔接是指烟草专卖行政管理机在依法查处违反烟草专卖制度、破坏专卖管理秩序的违法行为过程中，发现当事人违法事实涉及的金额、违法情节及造成的后果等，符合或达到刑法的犯罪条件，涉嫌犯罪，而应当依法追究刑事责任的，必须按照制度的规定向公安机关移送，并接受检察机关的监督。

　　我国行政执法与刑事司法之间有着较为复杂的关系，具体表现在“四个交叉”：从执法主体来看，目前在我国除公安机关、海关等机关同时承担行政执法权和刑事侦查职能外，其他行政执法机关基本没有刑事侦查权，包括烟草部门。这种权力主体上的分立与交叉性，就成为制约或模糊行政执法和侦查权之间联系的重要因素；从执法对象来看，侦查的对象是有刑事不法嫌疑的事件，而刑事不法嫌疑事件包含有刑事不法、行政不法、民事不法和合法四种可能。

　　反推过来，烟草部门查获的不法嫌疑案件在查实前均包含或兼有上述四种可能。因此，由于不法嫌疑事件存在一定程度的交叉性，行政与刑事执法对象就存在着一定程度的交叉性；从执法手段来看，烟草专卖执法在收集、固定证据和查明事实的方法上，包括有询问、勘验、扣押、先行登记、鉴定、暂停经营等内容，这些手段都与侦查手段的实质内容存在一定程度的交叉；再从执法程序上来看，首先存在递进性。烟草专卖行政执法的过程中，若发现案件应按刑事程序处理，则应立即移送侦查机关，那么行政执法调查的终结，就成为刑事侦查程序的开始，这就是案件的升格与递进。

　　再者，刑事司法机关在依法查获违法违规经营的烟草专卖品之后，必须将烟草专卖品交由烟草专卖行政主管部门依法处理，即案件全部或部分（如涉案物品）转移，或者说是逆行。那么侦查的终结也就成为了行政执法调查程序的开始。这种案件的双向移送，就是执法程序的交叉。

　　由以上分析可见，行政执法与刑事侦查虽然各自独立，但彼此间存在着不可分割的、有条件的可转化关系。

　　二、建立烟草专卖行政执法与刑事司法相衔接工作机制的重要性

　　1.维护法律公正的需要。在行政执法过程中，对违反烟草专卖的行政处罚在界线不清时，行政执法机关往往会选择行政处罚“以罚代刑”。工作机制建立后，烟草专卖行政执法机关查处涉嫌触犯刑法的行政案件必须及时移送公安机关，检察机关有建议移送权，公安机关没有及时立案侦查的，检察机关有监督权，如果发现有徇私舞弊行为，检察机关将以渎职侵权查处，避免了行政机关“以罚代刑”或办“人情案”的可能。

　　2.维护专卖体制的需要。烟草专卖法的宗旨明确指出：为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入。而一些制售假烟分子肆意践踏烟草专卖法，违法生产卷烟制品，严重损害了国家利益与消费者利益。我们将行政执法与刑事司法相衔接，对严重涉嫌犯罪的犯罪分子及时进行追刑。有利于维护国家烟草专卖法的权威性。

　　3.打击违法犯罪的需要。严重制售假烟行为及时追刑的需要。由于制售假烟能取得暴利，一些制售假烟分子常常置行政处罚于不顾，他们认为“只要勿‘拘人’，行政处罚算啥”，“被抓住处罚的只是偶然”，一些卷烟违法分子靠制售假烟发了财，运输工具也从过去的黄鱼车发展到面包车，现在有的还用起了别克商务车。特别是近年来卷烟违法案件上升，大案要案不断出现。因此，必须对这些严重危害社会的卷烟制假分子予以及时追刑。

　　4.经营网络案件的需要。随着卷烟打假工作的深入，一些制售假烟分子的方法也更加趋于隐蔽，手段也趋于高科技化。因此建立工作机制能使司法机关及时介入，为发展线索经营案件创造条件。一些地下假烟销售网络，如果没有行政执法与刑事司法相衔接，如果没有公安人员的提前介入、发展线索、经营案件，是不可能有此成果的。

　　5.形成执法合力的需要。烟草专卖行政执法是为了维护国家利益和消费者利益，而社会上有些部门不恰当的认为烟草专卖是烟草行业的事，制售假烟不会严重危害人们的生命，因此对打击烟草领域严重违法犯罪活动不重视。通过建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，就是取得了政府的支持，达成共识、形成合力，狠狠打击制售假烟违法犯罪分子。

　　三、当前烟草行政执法与刑事司法冲突的原因及表现

　　1.利益驱动导致行政处分权的扩大化。行政执法机关不仅有独立的行政处分权，而且还有一定范围的自由裁量权，这是行政执法权灵活性的集中体现，也是行政权力的价值所在。在我国，烟草行政执法权的“灵活性”往往导致行政处分权的扩大化。在具体表现上有两方面：一方面是专卖执法行为无序。首先表现为“三乱”，即乱没收、乱定价、乱罚款；二是表现为简易程序与一般程序混淆，比如按一般程序进行调查取证的案件，处罚时开具当场处罚决定书；三是执法态度不认真，不重视保护零售户和消费者权利，重管理而轻服务。二方面是烟草专卖行政执法权侵越刑事侦查权。主要表现一是滥用经济处罚代替正常的侦查程序，打罚关系未处理好，以罚代刑、罚款放私现象还仍然存在。二是避重就轻、避繁从简，用行政处罚代替本应较为繁难的侦查司法。如专卖执法过程中查获伪造、变造烟草专卖经营许可证件的，往往以罚款处罚了之，不愿移送司法部门处理。

　　2.行政执法与刑事司法转化的脱节或无序。第一点是专卖执法查获案件后，一旦发现案情超越了行政不法的范畴而具有刑事不法的嫌疑时，就需要启动刑事侦查程序。我国现行相关专卖法律多规定为，一旦出现该情况则“移送司法机关追究刑事责任”。但如何“移送”却无具象的系统化程序规定。主要表现在以下问题上：一是管辖权问题。行政案件与刑事案件的级别管辖不是—一对应的，即受案单位不明确。二是时限问题。案件调查的重要原则之一是迅速及时，而行政执法与刑事司法主体的相对独立性往往导致移送滞后。加之烟草行政调查所获的案卷材料不能从专业性上满足刑事侦查工作的需要，公安部门必须重新展开调查，导致返工，造成追诉期延长，使违法嫌疑人反追诉时间充裕，给刑事侦查及起诉工作造成困难。三是执行问题。专卖执法机关经过调查，往往已作出了行政处分。而一旦案件转入刑事程序，最终的处分应由法院来裁决。那么，在“移送”时，先行的行政处分是取消还是保留？第二点是刑事司法在向行政执法部分转移时，有较大的主观性和随意性。例如交警部门在查获烟草专卖品之后，对该部分专卖品的处理并无章可循，既可以移交给公安机关经侦部门，也可以移至专卖部门，“二选一”，都不是犯错误，但执法不是选择题。而经侦部门的最后处理结果，专卖部门则很难监督，一者由于双方是各自独立的部门，且专卖执法中需要大量警务协助，即“有求于人”；二者由于公安机关是我国人民民主专政的重要工具，其管辖权远远超出其他行政执法部门，所谓“官大一级”。

　　3.侦查权不可泛化与行政执法相对无力的矛盾。烟草专卖执法机关不享有案件侦查主体资格，这是遵循我国侦查权不可泛化原则的必然要求。因此专卖执法权就不具备侦查权的一些重要内容，尤其欠缺强制手段和秘密的技术性的侦查手段。烟草专卖违法犯罪行为的危害结果具有相对抽象性的特点，因此对专卖违法犯罪的发现难、控制难、排除干扰也难。仅具有有限行政执法调查手段的专卖执法，要有效地独立完成发现和查证犯罪、控制犯罪嫌疑人并排除多方干扰的任务十分困难。公安部门有协作的义务，但无相应的不协作监督办法，“义务”二字似乎落为空谈。

　　四、烟草专卖行政执法与刑事司法相衔接的做法

　　1.建立联席会议的工作保障机制。联席会议可由烟草专卖、公安经侦、治安部门、检察院、法院等部门组成，联席会议中烟草专卖、公安机关、检察院依照法律法规的规定，分别行使行政执法权、侦查权和法律监督权。他们互相联系、互相配合，各司其职，有利于形成合力。联席会议可定期召开，遇到重大、紧急事项可随时召开。会议主要分析制售假烟形势，总结布置卷烟打假工作，决定重大紧急事项，通报前期工作落实情况，提出重大案件解决方案，布置联合打击行动等。联席会议可在烟草专卖部门设置办公室，对会议内容形成会议纪要，督办会议形成的决定，落实打假责任。

　　2.明确移送涉嫌犯罪案件的职责和程序。烟草专卖行政执法机关的职责和程序：烟草专卖行政执法机关在查处案件中发现有制售假冒烟草制品、销售走私烟草制品、非法经营烟草制品等行为，其情况符合刑法所规定的追刑标准的，符合高法、高检、公安部、国家局《关于办理假冒伪劣烟草制品刑事案件适用法律问题座谈会纪要》的司法解释的，应当向公安部门移送，同时抄送同级检察院备案。对应当移送的案件，烟草专卖行政执法机关负责人应在3个工作日内作出批准移送或不批准移送的决定。批准移送的应