在党的十一届三中全会改革开放精神的指引下，经国务院批准，由李益三同志牵头主持，于1982年成立了中国烟草总公司，至今整整三十个年头了。我这里讲的主要是上世纪80年代和90年代前期中国烟草改革发展的一些情况。

　　中国烟草总公司成立之后，首要的任务是组建各级烟草机构和上划烟草企业。组建各级烟草机构一般是在地方政府的主持下进行，而上划烟草企业则是由烟草总公司派出若干工作组分赴各省（区、市），按照国务院的规定要求，与当地政府进行商定划分。上划烟草企业工作是在各级烟草机构组建的基础上进行的。企业上划工作的范围一般包括机构划分、业务划分、财产划分和人员划分等。机构设置分为总公司、省（区、市）公司、市（地、州）公司、县公司四级，工厂企业不论大小均划由省级公司直接管理。

　　企业上划工作，因为涉及地方、部门、单位的利益，而且各地、各部门、各单位的情况不尽一致，所以不仅政策性强，而且是一项复杂细致的工作。例如，烟草占地方财政的比例差别就很大，多的占到50%左右，少的只占个零头，所以各地对其关心程度也不一样；再如，全国小烟厂大部都设在“老、少、边、穷”地区，那里的经济状况一般都不富裕，所以，在原则允许的范围内具体情况应具体对待。

　　在国务院的关心过问下，企业上划工作由李益三同志亲自主持抓，其他党组成员分片抓，大家都全力以赴。由于参与企业上划工作的人员重视调查研究，及时总结沟通情况，随时反映问题，注意工作方法，这项工作历时3年左右，到上世纪80年代中期就基本结束了。在整个企业上划工作过程中，虽然遇到不少坎坎坷坷的事，但没有发生什么政策性偏差。

　　（一）几个问题

　　各级烟草机构组建起来和企业上划工作完成之后，我们面临的主要任务，就是要带领广大干部职工贯彻党的十一届三中全会精神，全力推进烟草行业的改革发展工作。但是有几个问题摆在我们面前，必须予以明确。

　　一是管理体制问题。

　　早在1984年，当时的改革主流形式是减政放权，一是“放”开，二是“放”下去。表面上看，这与烟草推行的管理体制，一要“收”上来，二要实行专卖立法，大相径庭。对于专卖与立法的关系，社会上始终存在着疑惑和争论，必须予以澄清。

　　二是产业政策问题。

　　为推进烟草改革发展创造条件，总公司曾有计划地组织相关人员多次出国考察，了解国外烟草情况，学习其先进科学经验，重点看了卷烟生产设施及设备技术、原材料生产种植、产品销售市场等情况。相比之下，我国的卷烟生产和市场规模是巨大的，外国人把中国的烟草规模形象地看成是一个庞然大物，既羡慕又可畏。

　　但是，我们的设备技术，与人家的卷烟生产机械化、连续化、自动化程度相比，简直是两重天。人家的卷烟机每分钟卷制和接嘴的速度高达7000支，而我们只有几百支；人家的包装机每分钟可产400包，而我们只有几十包。

　　卷烟生产所需的主要原料烟叶，人家全部实现了种植规模化、科学化、规范化，而我们才刚刚起步。

　　还有些东西，人家有，而我们还没有。如醋纤丝束、膨胀烟丝、烟草薄片等。人家的生产车间物品周转和仓库装卸、升降等都已实现了电气化。这些对减少有害成分、降低消耗、改善吸味和减少用工等，有直接的作用。

　　当然，国外的销售市场已趋于饱和，竞争比较激烈，封锁、垄断也比较严重。

　　对照国外的情况，我们怎么办？这里涉及诸多产业政策问题。

　　三是企业管理混乱问题。

　　实行烟草专卖管理以前，各地卷烟厂重复建设和盲目发展的情况很普遍。小烟厂林立，批发渠道混乱。粗制滥造、高料低用、降价竞销的现象比较严重。这都极大地造成了资源浪费和财源流失。

　　卷烟零售环节问题更突出。全国年产3400多万箱卷烟，全要靠360多万户零售专营店消化。零售专营店星罗棋布地遍布全国城乡，但其领导关系并不隶属于烟草部门。

　　至于销售市场，无证经营、黑市批发、制售假冒卷烟、走私外烟等违法活动也比较普遍。

　　如何管理，也还是个问题。

　　（二）几项改革

　　一是顺应烟草特点，大搞管理体制改革。建立产供销、人财物、内外贸一条龙管理的专卖立法体制。

　　马克思把事物的矛盾分为普遍性和特殊性两种形态。烟草行业由于在许多方面与其他行业不同，所以人们就把它叫做“特殊行业”。其特点，这里概括几条：

　　例一，众所周知，吸烟有害健康，政府和社会都不鼓励吸烟，但它又有众多的消费者。因此，我们既要满足消费需求，又不能不加限制地任意发展，这就对烟草的生产经营提出了特殊要求。

　　例二，因为吸烟有害健康，我国政府对烟草采取了高税政策，这就使烟草行业成为国家的纳税大户。又由于烟草具有投资少、见效快、收入高的特点，如不加强宏观调控和有效治理，很容易出现重复建设和盲目发展，造成资源浪费和财源流失，这就需要特殊管理。

　　例三，烟草及其主要配套产品，都具有用途单一的特点，专用性很强，少了不行，多了就是浪费。作为烟草行业的最终产品卷烟来说，更是用途单一，只能供人们吸食，而且是一次性消费。此外，卷烟还具有价值高、不易长期保存的特点。卷烟总量少了，会影响市场供应；总量多了，又会出现严重积压和低价竞销现象，一旦积压霉变，损失就不是小数目。由此可见，烟草行业农工商、产供销各个环节之间内在联系密切，需要综合平衡和协调发展。这一点，客观上决定了烟草行业是一个计划性很强的行业，必须加强宏观调控，进行总量控制。

　　例四，烟草垂直管理的2000多家工商企业基本上都是国有企业，必须确保国有企业保值增值。同时，烟草生产经营的两头，又多是千家万户分散经营。一头是烟叶种植，要依靠千家万户烟农；另一头是卷烟零售，要依靠千家万户商业网点。其中绝大多数是个体户。如不采取有效和有力的管理方式、管理手段，不但不能很好地实现国有资产保值增值，而且烟叶的生产质量、收购秩序和卷烟流通秩序都难以掌握和控制。

　　烟草行业的以上特点显然是其他行业、其他产品不具有的，对其进行特殊改革和实行特殊管理，就具有客观必要性。

　　在烟草专卖立法之前，已经制定了一个《烟草专卖条例》，并已付诸实施了一段时间。后来，鉴于《烟草专卖条例》不能适应烟草形势发展的需要，在国务院法制局的指导下，在《烟草专卖条例》的基础上，重新起草了一个“烟草专卖法”，经国务院讨论同意，报送给全国人大讨论。

　　烟草实行专卖立法的过程，同时也是对其不断扩大认同的过程。“烟草专卖法”从组织起草到全国人大讨论通过，历时五年左右。其时间之长、难度之大，据说是过去少有的。我参与了烟草专卖立法的全过程，使我有一种感受，就是人们对普遍性的东西容易共鸣，而对特殊性的东西则不容易认同，这似乎是一种习惯性的规律。其原因就在于把管理体制的“现象与实质”两者颠倒过来了。从现象看，烟草的管理体制与改革开放、市场经济，似乎不协调、不吻合，但是从结果实质看，自从施行专卖管理体制以来，烟草行业的经济效益稳定增长、产品质量不断提高、烟叶种植发展向好、市场管理有序进行，并发挥了统一对外的优势。

　　早在1984年，国务院就发文明确指出，烟草行业“实行产供销、人财物、内外贸统一管理和经营，是经济管理体制的一项重要改革”。之后，1993年1月，国务院又专门发出《关于进一步加强烟草专卖管理的通知》，强调指出：“实践证明，实行烟草专卖是我国一项成功的改革政策，必须毫不动摇地继续贯彻执行。” 由此可见，党和国家充分肯定了烟草专卖不仅是改革，而且是一项成功的改革。

　　二是用技贸结合和“一引二带（代）”方法，引进设备技术、带进制造图纸、委托厂商代培训人员，大抓技术改造和技术进步。

　　面对社会购买力日益增长的需要和中国加入世界贸易组织、产品参与国际竞争的趋势以及烟草要为国家现代化建设提供积累的任务，首先必须对大、中型工厂企业的设备技术有计划地进行大刀阔斧的改造提高。但是，由于我国的烟草工业企业设备技术严重滞后，要采用国际先进的设备技术，涉及许多方面的问题。

　　我们按照轻重缓急，区别不同情况，分别对待。

　　资金来源是首要问题。大宗的靠贷款解决，不足部分发挥各方面的积极性，总公司、省级公司都拿一点，并充分调动地方的积极性。

　　建厂规模定型问题，是按品牌市场占有量、销售范围、现有企业基础技术水平和管理情况、原辅材料供应情况而确定的，但最低一般不能小于年产30万箱。

　　厂址选用问题，对建设规模较小，原有厂址够用的，原则上尽可能就地改造，因为新的设备、工艺庞大、复杂，主厂房可以新建，原有其它厂房用作辅助使用；对于建设规模大的重点骨干企业，一般采取异地重建。

　　至于人员培训培养问题，则分为两步走：先搞再培训，由从国外代培训回来的技术人员担任老师，在厂内组织培训，以解决新机器设备安装试车和急需的操作人员；再由总公司、省级公司创办院校，有计划地培养人才，以解决后继用人问题。

　　经过几年的艰苦努力，我们从国外引进42项制造技术，消化吸收工作取得了阶段性成效，生产技术装备普遍由“七五”前30～40年代的水平提高到60～70 年代的水平，一些重点骨干企业已达到或接近国际先进水平。改变了改革前落后的技术装备，创建采用了新的现代生产技术装备，为烟草行业发展初步奠定了物质技术基础。

　　三是以“控制总量、提高质量、调整结构、增长效益”为重点，大力整顿企业，形成规模生产经营，产品营销有序进行，市场流通得到净化。

　　首先，整顿工厂企业。改革前，全国有大小工厂企业400多家，其中多数是计划外小烟厂。实行烟草专卖以后，我们下决心“关、停