烟草在线专稿

　　摘要：针对新形势下的烟草专卖管理工作，各级烟草专卖行政主管部门立足实际，按照烟草专卖法律法规规章要求，积极探索监管方式方法，改进措施，优化流程，强化市场监管，始终保持卷烟市场的高压态势，保持了卷烟市场秩序的稳定，本文就如何建立市场监管系统，充分发挥县级局专卖执法主体作用，促进卷烟上水平，从烟草市场监管系统思路、工作原则和基本内容方面加以探讨。

　　当前，烟草行业以科学发展观为工作统领，牢固树立“两个至上”行业共同价值观，以培育品牌为重点，重基础、调结构、严管理、促规范、强素质，专卖管理工作在打私打假、市场监管、内部监管、依法行政和队伍建设方面取得了长足发展。随着烟草专卖执法力度的不断加大，烟草专卖主管部门按部就班的工作模式已难以胜任日益发展的专卖管理工作和履行打击、服务、参谋职能。面对新形势，对当前的专卖管理工作提出了更高更细更严的要求，建立一套系统性、针对性、实用性较强的市场监管系统，着力解决县级烟草专卖局作为执法主体，在专卖管理中如何发挥重要的基础作用，也是科学评价市场管理现状，充分发挥专卖管理人员应对市场管理的难点和热点问题的重要举措。笔者以为，建立一套切合实际的市场监管系统应从以下几方面进行思考和完善。

　　一、市场监管系统建设思路

　　以“职责明确化、流程顺畅化、过程痕迹化、标准一致化、制度体系化、改进持续化”为目标，建立以统一管理制度、统一业务流程、统一工作标准、统一考核评价“四统一”为特征的打假破网体系、市场监管体系、专卖管理服务体系，形成责权明确、行为规范、监督有效、保障有力的专卖管理新格局，为
“卷烟上水平”工作目标的有效落实提供支撑和保障。

　　二、建立市场监管系统的基本原则

　　（一）科学规范、注重实效。市场监管系统的建立严格按照烟草专卖法律法规规章和各项制度，要充分考虑市场管理现状，做到职权法定、依法行政、依法监管。

　　（二）立足实际，创新发展。工作制度、工作流程、工作标准、监管模式、评价办法等既要尊重客观现实，又要明确目标，抓住重点，突破难点，攻克时艰，达到提高效率和工作质量。

　　（三）全员参与，全面系统。要充分认识当前形势下专卖管理工作的重点和难点，以得力的措施和有效的方法调动全体专卖人员主动分析形势，评判市场，达到全面系统的管理市场。

　　三、市场监管系统的主要内容

　　（一）打假破网体系。

　　卷烟打假工作具有长期性、复杂性、艰巨性和反复性，决定了卷烟打假始终是烟草专卖管理的主要任务，因此将打假破网作为专卖管理工作的重点，建立打假破网体系对于推动打假破网工作的有效落实，遏制假私非卷烟流通，推动专卖管理上水平有着重要的现实意义。

　　1.树立有假烟必有网络的观念。当前，烟草专卖行政主管部门将“端窝点、断源头、破网络、抓主犯”作为卷烟打假工作的突出重点，在持续不断的严厉打击下，制假活动受到明显遏制。但是，制售假烟违法犯罪活动的家族化、专业化、智能化的趋势，贩售假烟活动手段的高科技化等特点，要求我们在打假思路上，由就事论事、侧重于查获假烟案件起数和假烟数量，向注重打团伙、破网络、扩大打假成果转变；在打假方式上，要实现由个案处理向经营案件、延伸办案转变；在打假机制上，要实现由独立执法向联合打假转变；在打假效果上，要实现由行政处罚向行政执法与刑事司法打击相结合转变。思想观念的转变，既消除了无网可破的思想问题，又对当前卷烟市场的新情况、新问题有了重新认识。

　　2.建立健全打假破网联合机制。建立由政府统一领导，烟草主导，公检法、工商等部门共同参与的联合办案长效机制及运输环节联合监管机制，严厉查处非法贩运假烟活动。一是加强与公检法等部门的协作联系，继续完善与公检法定期会商和案情分析制度，明确侦查方向，提高破案效率，充分发挥与公检法等部门的联合执法机制作用，重点加强在侦查、取证、移送、报捕、起诉、审判各环节协调力度，增强打假破网工作实效。二是加强与交通、运管、邮政、民航等部门联系沟通，强化对物流运输环节的监控。针对当前假烟网络案件特点，不但要加大与公检法的协作力度外，还要加大对铁路货运站、汽运中转站、机场、港口等运输枢纽及高速公路的监管检查力度，有效切断非法烟草专卖品运输通道。尤其是要与他们建立协作联合机制，集中清理整顿物流货运场（站），解决分销、中转假烟的突出问题。三是加强与公安、通信、工商等部门的协作联系，加大对互联网涉烟活动监管工作力度，严格执行互联网涉烟活动监管相关规定，坚决堵住网上销售假、私卷烟的渠道。

　　3.健全系统内部毗邻地区联动办案机制。一是健全联席会议制度。主要任务是通报毗邻辖区整顿规范卷烟市场秩序工作进展情况，总结联合打假破网阶段性工作，分析研究、协调解决开展跨区域打假破网和无证运输烟草专卖品等涉烟违法行为工作中的突出问题和重大问题，磋商工作意见，达成思想共识。二是健全联合打假协作机制。在开展跨区域打假破网和无证运输烟草专卖品等涉烟违法行为工作中，通过联合执法协调工作中的具体事宜，发挥联管优势，主动沟通联络，对掌握的非法经营卷烟信息及时进行沟通和上报，并结合市场的实际，有针对性的组织开展联合执法行动。三是健全案件移送机制。在受理举报、联合执法检查中查获的案件，应以书面形式及时将涉嫌违法案件和有关证据材料等按法定程序移交有管辖权限的职能部门。重大案件线索要及时向上一级烟草专卖行政主管部门汇报，统一组织侦破，对达到追究刑事责任标准的案件，根据行政管辖权的规定，按时间和程序要求移送公安机关。四是健全信息通报机制。定期通报市场监管情况，并对查处的跨区域购进卷烟的违法行为及时通报和沟通，协调工作关系，协助证据收集，强化协作配合。五是健全执法宣传机制。利用电视、广播、报纸等新闻媒体，大力宣传烟草专卖法律法规，提高社会群众的法律意识。并适时在新闻媒体上对重大案件和区域性联合执法专项整治行动进行专题报道，扩大社会影响，震慑违法犯罪份子。六是健全责任追究机制。专卖执法人员应对联合协作工作中的违法线索来源情况和重大联合打假行动等内容要严格保密，凡在案件查处中向与案件查处无关的相对人、涉案嫌疑人泄露联合打假行动有关内容的或在联合打假中不认真履行职责、配合不力、推诿责任，造成恶劣影响的，视情节情况追究相关责任人的责任。

　　4.完善打假破网考核激励机制。构建科学合理的打假激励机制，落实好打假经费开支政策，将经济和荣誉的奖励方法有效结合起来，激发员工推进打假工作的积极性和主动性，确保打假破网取得突破性进展。

　　5.建立打假情报信息网。情报信息是打假破网的突破口，将打假破网与市场监管结合起来，利用“12313”举报电话、培养眼线和对情报线索提供人员进行奖励的方法，拓宽情报信息渠道，全方位、多层次地获取线索，逐步建立起覆盖全面、信息互通、高效快捷的情报信息网，为打假提供充足的案源。

　　（二）市场监管体系。

　　这里所说的市场监管体系是指专卖管理人员对零售市场的监管，市场监管应从组织结构、监管机制、评价机制、信息收集系统等方面着重开展工作。

　　1.建立统一的组织结构。组织结构应从机构设置、人员配备、工作职责、岗位说明等方面进行统一，因为当前基层站所的人员力量配备、工作流程和监管模式上均不尽相同，基本上是“大而全”，没有针对辖区人口、零售户数量、地理位置等情况进行细划，势必会造成市场管理不到位、管理流于形式等情况。其次，要建立以统一管理制度、统一业务流程、统一工作标准、统一考核评价“四统一”为特征的工作模式，这是市场监管体系的架构，也是创新市场手段，改进市场监管质量，优化工作流程的重要抓手。值得一提的是市场监管模式，要紧紧围绕辖区实际情况，将专卖监管人员的办公室定位在市场，要牢牢抓住市场管理的重点，突破难点，创新手段，改进方法，不断提高市场监管的针对性和实效性，增强市场监管质量。

　　2.建立联合执法长效机制。加强与工商部门沟通，像卷烟打假工作一样，从组织机构、监管内容、监管方式等方面制定工作方案，解决执法权限问题，自上而下，建立市场监管联合执法长效机制。积极协调公安、工商等部门，开展联合执法工作，加强市场清查，打击违法经营，保护合法经营。除建立横向联合执法外，也要注重纵向联合执法，联合执法长效机制在打假破网体系建设中作了重点阐述，这里再不重复。

　　3.建立评价机制。评价机制包括对市场净化的评价和专卖人员工作质量的评价，在评价时，要确定目标，目标能够量化的尽量量化，不能量化的尽量细化，不能细化的统一流程化，辅以必要的测算公式，能够简单、直接、明了地客观衡量市场监管，准确把握各辖区市场监管动态，科学、合理地评价卷烟市场秩序和专卖人员工作质量，进一步提高卷烟市场的管控能力。一是制定简明扼要的卷烟市场净化评价办法，客观反映市场净化水平。评价办法结合实际设置市场净化率评价指标，在评价方式上，通过评价小组和第三方，定期根据市场类型所占的比例，选取一定数量的经营户，通过明察和暗访等形式进行评价。真实体现市场动态变化，准确评估市场净化程度，科学呈现市场分布特点，客观反映卷烟违法动向，为改进工作方法，提高工作效率提供理论支撑。二是制定市场监管工作质量评价细则，准确评价专卖人员的工作质量。工作质量评价细则紧密结合实际，明确各类人员的工作要求及流程，做到事事有标准，件件有落实。从具体工作措施和工作成效按照所占权重，对市场监管工作的质量进行评价；从市场监管模式的创新性、痕迹化资料的准确性和一致性方面，客观真实评价专卖人员的工作质量，促进专卖人