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贯彻《烟草专卖许可证管理办法实施细则(试行)》的几点建议

2017年04月10日 来源:烟草在线 作者:唐宏星
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  烟草在线专稿  根据上位法修改、国务院行政审批改革和行业许可证管理改革需要等角度出发,国家局出台了《烟草专卖许可证管理办法实施细则(试行)》(以下简称《细则》),将于2017年5月1日起,正式实施。《细则》的出台,必将对下步的烟草专卖许可证的申请、办理及后续监管产生重要影响,加强对其研究,做衔接与配套工作就显得十分紧迫和重要。笔者就下步如何贯彻和执行《细则》谈几点自己的粗浅建议。

  一、深刻理解《细则》出台的背景

  从规范性文件出台的背景入手,是准确掌握立法本意,正确执行要求的关键。《细则(试行)》的出台,主要有五个层面的背景需要掌握:

  1.法律层面。2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议对《中华人民共和国烟草专卖法》(简称《烟草专卖法》)进行了修改,此次修改主要在烟叶种植、收购和调拨,烟草制品的销售和运输,进出口贸易和对外经济技术合作,法律责任四个方面,涉及9项内容。特别是删除的第三十四条与许可证管理密切相关。

  2.行政法规层面。2016年1月13日国务院第119次常务会议对《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》(简称《实施条例》)进行了修改,此次修改涉及内容较多,涉及十余处条款,删除条款涉及达8条,修改4条。其中涉及许可证种类、办理等诸多内容。

  3.部门规章层面。结合《烟草专卖法》、《实施条例》等的修改情况,以及实际操作的一些问题,工信部于2016年5月17日通过第23次部务会议审议通过了《烟草专卖许可证管理办法》,国家发改委颁布的《烟草专卖许可证管理办法》废止,并在这个基础上作了较大幅度的修改,特别是涉及许可证种类、办理、后续监管等方面的内容比较多。

  4.国家政策层面。近年来,国务院大力推进行政审批制度改革,突出降低准入门槛,强调“宽进严管”、“先照后证”,从重视“事前审批”向重视“事后监管”转变。烟草行业作为行政许可审批主管部门,同样也面临落实国务院要求,推进许可证审批改革的问题。

  5.烟草行业层面。近几年来,特别是“罗城事件”之后,国家局对许可证管理更加重视,先后在重庆等多地开展许可证办理的试点工作,各省区(市)也在各自辖区开展了许可证审批改革的工作,在这个改革过程中,也积累了大量的经验与教训,也遇到大量的实际问题需要解决。从这个角度来讲,也需要国家局制度规范性文件来落实和解决问题,巩固改革取得的成果。

  综上,结合上位法的修改变化,以及近几年许可证管理的实际操作过程遇到的各类问题,原有的《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》已经不适应新形势的需要,特别是从落实工信部颁布的《烟草专卖许可证管理办法》的角度出发,需要出台新的规范性文件来加以落实和规范许可证的管理。因此出台《细则》既是顺应上位法修改的需要,又是解决和规范许可证管理过程中的实际需要。

  二、对照分析找差异

  《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》(以下简称《程序规定》)颁布执行到今年,刚好10年,对行业许可证的规范办理起到了重要作用,虽然即将废止,但是要执行好《细则》,必须认真对照分析二部规范性文件的差异,做好相关衔接工作,防止执行出现偏差或脱节。

主要变化一览表

由7章48条调整为8章62条:删除文书送达,并对原有的章节进行了压缩,新增了使用、监管和政务规范三章。

立法目的:由从完善许可证办理程序和操作流程入手调整为从许可证管理的全过程入手,既规范许可证的办理,又规范许可证的后续监管

增加变更的新情形:允许家庭经营的个体工商户在家庭成员之间变更。

简化申请材料:生产经营许可证由5种申请材料调整为3种;零售许可证由4种调整为3种;除新办申请外的其他类申请材料由原来的5种统一调整为2种(变更需提出相关证明材料)。

优化办理流程:除新办申请外,对其他类申请能当场办结的,应当当场办结;延续申请审批,登记事项未发生变化的,可在原许可证上加盖延续印章。

明确了许可证使用的要求:应在核定地址经营,否则认定为无证经营;不得向未成人售烟,并在显著位置设置禁止性标志。

明确了一址一证:理顺了商事登记制度改革中的“一址多照”和“一照多址”引起的担忧。

缩小了注销的情形:由原来的10种调整为3种,防止因扩大解释可能产生的法律风险。

中小学的问题:对中小学和学校周围进行了明确定义,更有利于实际执行。

  当然了,《细则》还在其他方面作了一些调整,在这里就不一一赘述了。

  三、重点问题深入研究

  贯彻执行《细则》,除了组织员工广泛学习,深入宣贯外,可能还需要在几个重点问题上深入研究,才能更好的执行《细则》,防止法律风险。

  1.关于在“家庭成员”之间的变更问题。

  可以讲,这一变化是《细则》的一大突破。要正确运用和操作好这个变更问题,尚需要深入研究,防止由此而引发的其他法律风险。这里主要有二个要素需要考虑和深入研究:

  一是家庭经营的个体工商户的认定。

  个体工商户是包括“家庭经营”和“个人经营”二个类别的。由于《细则》只允许《烟草专卖零售许可证》在“家庭经营”的个体工商户的家庭成员之间“变更”。这就需要我们在实际工作中去确认个体工商户是“家庭经营”性质,还是“个人经营”性质。

  根据笔者对个体工商户性质的卷烟零售户的市场抽查,其营业执照的登记事项“组成形式”的信息都是“个人经营”,登记为“家庭经营”的尚没有发现。如果以营业执照的登记事项为准,意味着这些卷烟零售户的许可证不可以在“家庭成员”之间的变更。事实上,大部分从事卷烟零售的个体工商户都是家庭经营性质的,以家庭财产出资,经营收入用于家庭开支,债务也由家庭财产承担,这已经构成了权利义务的统一体,完全符合“家庭经营”的性质。从这个角度来讲,登记事项与实际情况存在矛盾。

  从便于实际操作来讲,以营业执照的登记事项“组成形式”为准最简单,更有利于一线专卖人员和证件管理员操作和认定。同时,从维护持证户的利益出发,为了避免前面讲的登记为“个人经营”,实际为“家庭经营”的卷烟零售户不得变更的情况,烟草专卖行政主管部门应在零售户之间进行的宣传,建议零售户及时进行营业执照登记事项的变更。

  二是家庭成员的界定。

  “家庭成员”并不是一个严格意义上的法律术语。事实上,“家庭成员”的界定范围比较模糊,而且不同法律之间的范围也有很大区别。从烟草行政许可的角度来看,我们的关注焦点应在哪?应如何确定“家庭成员”范围?笔者认为,我们应从&ldq

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