新修订的《行政处罚法》将于2021年7月15日起实施，其中第九条行政处罚的种类，明确了烟草专卖许可证管理中的“暂停烟草专卖业务进行整顿”、“取消从事烟草专卖业务资格”属于行政处罚。这也意味着行政处罚程序在许可证管理中的运用将是烟草专卖行业发展的必然趋势。

但目前烟草专卖局在许可证监管方面将行政处罚程序“简略化”，省去了立案、听证、告知等关键程序，使得“行政处罚措施化”。本文将从“暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消从事烟草专卖业务资格”的角度，论证行政处罚与行政措施，分析当前许可证监管中处罚程序的运用现状及存在的问题，谈谈如何规范处罚程序。

一、行政处罚与行政措施之争

“责令暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格”性质上属于行政措施还是行政处罚，长期以来一直存在争议。法律上对该方面的规定也比较笼统,以致于在基层的行政执法实践中，每每遇到一些复杂的情形时常令人处决难断、举棋不定,往往适用了不当的处理程序，存在败诉和复议失败的法律风险。

（1）行政措施

学理说。大多数学者认为“责令暂停烟草专卖业务、进行整顿,直至取消其从事烟草专卖业务的资格”不是行政处罚而是行政措施，理由概括起来有两个方面：第一方面法律条文没有纳入法律责任章节；第二方面，行政处罚种类缺失对应项目。

实践说。我国首例取消烟草专卖业务资格行政诉讼案。2000年浙江富阳市烟草专卖局取消赵某、华某等27户持证户从事烟草专卖业务的资格。随后赵某、王某诉至富阳市人民法院，状告富阳市烟草专卖局作出的行政处罚剥夺了当事人的合法权益,违反《行政处罚法》相关规定。

该案件经过了一审二审再审，法院最终认定富阳市烟草专卖局取消从事烟草专卖零售业务资格的具体行政行为,是依据《条例》对烟草专卖许可证的检查管理行为。《烟草专卖法》对违反烟草专卖的违法行为已经在法律责任一章作出了行政处罚的明确规定,行政法规未在烟草专卖法规定的给于行政处罚的行为、种类的幅度范围内,作出取消从事烟草专卖业务的资格的具体规定,故取消从事烟草专卖零售业务资格不属行政处罚。诉讼案最终结论的公布，巩固了部分学者“行政措施”的认定，一定程度上消减界内关于“行政措施说”的争论。

（2）行政处罚

学理说。“责令暂停烟草专卖业务、进行整顿， 直至取消其从事烟草专卖业务的资格"的对象是合法持有烟草专卖许可证的市场主体；适用条件是行为者实施了违反《烟草专卖许可证管理办法》第44条规定的行为;惩罚方式是剥夺或者限制违法者的"市场准人”，其在行为属性方面完全符合行政处罚的法律特点，是一种法律制裁手段 ,因此“责令暂停烟草专卖业务、进行整顿， 直至取消其从事烟草专卖业务的资格"理论上应当是一种行政处罚。笔者更为认同此类观点。

新《行政处罚法》的规定。新《行政处罚法》将于2021年7月15日起实施，其中第九条行政处罚的种类相较于“旧法”增加了“通报批评，降低资质等级，限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业”几项处罚种类。而“责令暂停烟草专卖业务、进行整顿”属于第九条第（四）项“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”的情形；“取消从事烟草专卖业务资格”属于第九条第（三）项“吊销许可证件”的情形。

二、当前许可证中行政处罚程序的运用情况

运用现状。由于我国首例“取消从事烟草专卖业务资格案”判决结果的敲定， “司法终局裁决”法律原则的影响，烟草专卖行业人员乃至其他法律人员由此得出“责令暂停烟草专卖业务、进行整顿， 直至取消其从事烟草专卖业务的资格”属于行政措施的论断。加之，行政措施不必执行繁琐的行政处罚程序，也无需执行严格的“以事实为依据、以法律为准绳”,"查明事实","证据确凿"等取证要求。因此历年来烟草专卖局乃至各领域都是将“责令暂停烟草专卖业务、进行整顿， 直至取消其从事烟草专卖业务的资格"按“行政措施”进行处理。

程序方面存在的问题。新《行政处罚法》的出台明确了许可证管理中将纳入行政处罚程序的运用。意味着自2021年7月15日起，作为行政主体的烟草专卖局，对于“责令暂停烟草专卖业务、进行整顿， 直至取消其从事烟草专卖业务的资格”的处理，应当严格按照行政处罚程序进行。但目前许可证中尚无明确的行政处罚程序以及相关文书的指导。因此，下面笔者将从案件卷宗出发，对比许可证卷宗，从中找出近年来“行政处罚措施化”过程中省略的程序（注：此处卷宗不具体列举到每一份文书）：

1）案件卷宗。案件来源—勘验笔录—先行登记保存—询问笔录—证据复制提取—初步调查结论—立案—抽样调查—案件调查终结—集体讨论—案件处理审批—行政处罚事先告知及送达—行政处罚决定书及送达（立案—调查取证—审查—告知、听证—决定及送达）

2）许可证卷宗（以违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖局或者其他执法机关处罚两次以上，取消从事烟草专卖业务资格卷宗为例）：

2019年：烟草专卖零售许可证注销决定书（由于专卖信息系统的原因，取消从事烟草专卖业务资格决定书显示为注销决定书）—烟草专卖许可证行政许可文书送达回证—烟草专卖许可证依职权办理审批表（审批—决定及送达）

2020年：烟草专卖零售许可证注销决定书—送达回证—证据复制提取（证据：两次或两次以上行政处罚决定书）—询问笔录（通知书、送达回证）—烟草专卖许可证告知书及送达回证—烟草专卖许可证依职权办理审批表（调查取证—审批—告知—决定及送达）

3）对比结论。虽然案件和证件不属于同一板块，但是它们的处理都要运用行政处罚程序，具有可比较性。经过卷宗对比后可以看出，许可证卷宗因为之前一直按照“行政措施”来处理，相对案件卷宗省略了较为关键的几个程序。尽管随着烟草专卖法律系统的不断完善，许可证卷宗不断改进，增加了调查取证、询问笔录等相应文书，但程序仍存在不足，特别是2021年7月15日后，程序方面不合法、不完备、形不成完整证据链等，都可能导致烟草专卖局面临败诉的风险。

三、规范许可证中行政处罚程序的运用

“责令暂停烟草专卖业务、进行整顿， 直至取消其从事烟草专卖业务的资格”行政处罚的认定，是行政法理论成果的体现和行业实践要求的反映，我们应当理解和把握新规定,以新思路为指导,做好贯彻落实工作；规范许可证监管中行政处罚程序的运用，把程序规范作为行业自律的警示牌，提高行业的公信力。面对《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条规定的情形，进行相关处理时，笔者建议自2021年7月15日《行政处罚法》实施起，按照下列流程办理：

立案。发现持证人有涉嫌违法行为时,烟草专卖行政主管部门应当按照立案程序立案调查。

调查取证。在作出处理决定前,烟草专卖行政主管部门应当对持证人不符合烟草专卖法律法规及其他相关规定条件的情况及违法事实进行调查。相关事实调查清楚,并取得充分证据后,由承办人员制作调查终结报告,提出初步处理意见,报部门负责人审核。

事先告知。烟草专卖行政主管部门在作出行政处罚决定前，应当告知持证人拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知持证人依法享有陈述权、申辩权和行使陈述权、申辩权的期限。法条依据：《烟草专卖行政处罚程序规定》第四十条第一款。

听证。烟草专卖行政主管部门在送达《行政处罚事先告知书》时，应同时告知当事人有要求举行听证的权利。法条依据：《行政处罚法》（2021修正）第六十三条（注：7月15日实施后才用该法条）；《烟草专卖行政处罚程序规定》第四十四条。

决定及送达。承办人员应当在听证期限届满或者听证举行完毕后，根据处理审批情况及时制作行政处罚决定书，依法向当事人送达，并制作送达回证。

转告。烟草专卖行政主管部门依法作出处理决定后,应及时将处理情况转告卷烟营销部门、同级市场监督管理部门。

公示。烟草专卖行政主管部门在监管过程中作出的行政处罚执法决定信息，应当要在决定之日起7个工作日内，通过“全国信用信息共享平台、公示栏、互联网”等平台进行公示公开。

四、结语 

“责令暂停烟草专卖业务、进行整顿， 直至取消其从事烟草专卖业务的资格"行政处罚权的运用，是贯彻落实党的十八届四中全会“依法治国”精神，全面建设法治烟草，切实履行依法行政的重要举措。充分运用《行政处罚法》、《烟草专卖许可证管理办法实施细则》等相关法律法规赋予的职权，理直气壮地开展烟草专卖执法工作，在符合法定条件情形下，严格按照法定程序对案件进行调查处理，作出相应行政处罚，做好烟草专卖许可证的后续监督管理， 减少行政复议和行政诉讼,实现"两个至上"的价值追求，开创烟草专卖管理工作新局面。