编者按：2021年12月31日上午，中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会举办“控烟与《铁路法》修改讨论会”（暨国际绿色发展会2021/20），旨在进一步推进我国控烟立法工作，促进实现无烟列车，助力实施《“健康中国2030”规划纲要》。12位来自公共卫生、环境保护、未成年保护及法律等领域的专家（其中包括2位全国政协委员）出席会议，梳理控烟形势和问题，分享精彩观点，并提出对《铁路法》的修改建议。中国政法大学民商经济法学院副教授马燕出席了此次会议并建议增加全面禁烟条款，确立“禁烟是原则，允许吸烟是例外”的立法原则。

以下是马燕副教授的发言：

谢谢各位代表，大家早上好，非常感谢绿会搭建这个平台，能够在2021年最后的一天与大家共同参加这个会议我感到非常荣幸。前面的各位专家和领导的发言我都认真的聆听了，收获非常大。

结合会议主题我谈三点：

第一点，控烟立法的必要性及其基础。

从立法的必要性和基础这个角度来看，我认为首先吸烟属于个人的行为，大众已经普遍认为它是不良的嗜好，虽然属于个人行为，但是不良嗜好，其影响范围非常的广，它不仅仅会影响身边人的健康，特别是对少年儿童的影响，也会污染局部区域的环境。

大家肯定都有过体会，曾到过允许吸烟的餐厅，或者酒店的房间，即便是几天已经没人吸烟了，但是我们还能够闻到烟的味道。所以从这一点上来讲，吸烟对少年儿童特别是老弱的这种人的影响会非常大，会危害人体健康，增加社会的经济负担。另外从建设健康中国和美丽中国这个角度来讲，不仅涉及到未来劳动力的质量，还关乎到国家整体的可持续发展。

从世界范围内来看，公益组织和环保社会组织在控烟的方面做出了很多努力，其中中国绿发会就是在我们国家率先在控烟领域开展工作的典型代表。绿会在环境公益诉讼、社会宣传、促进执法方面都做出了卓有成效的努力。这个成绩非常突出，应当在这个基础上继续推进深度控烟。

在法律层面上，除了世界卫生组织《烟草控制框架公约》（FCTC）的第8条的规定之外，在我们国家现有的立法中，特别是《民法典》中的绿色原则，环境保护中的保护公众健康，协调发展、可持续发展等等这些原则都为控烟提供了有力的法律上的支撑，提供了现行立法的依据。

从我国控烟的实际情况来看，虽然我是第一次参与控烟的讨论，但是我一直在关注中国绿发会前几个关于控烟的诉讼。从这些资料中也能够看到，2008年以来，很多城市制定了地方性的控烟法规，但是上位法比较欠缺。从人民群众的呼声和切身需要来看，国内外的研究机构调研的资料都表明了应该禁止在室内和交通工具内吸烟。

从研究调查的结果上来看，无论是吸烟者还是被动吸烟者，大部分都支持在公共交通的工具上，在学校、医院这种特定的场所禁止吸烟，80%以上的被调查者支持，在会议室、餐厅和酒吧等这些区域禁止吸烟。

第二点，控烟的有效途径是什么？

我们今天重点谈控烟的对象是以《铁路法》的修改为契机，也就是说涉及到从完善立法角度上来促进广泛控烟。

从控烟的有效途径上来看，国际社会和我国的经验充分表明以下这几个手段都是非常有效的，包括立法手段、经济手段、行政手段，还有宣传手段和教育手段等等。

在立法层面上，控烟涉及到卫生、环保、交通、建筑、未成年人保护等法律领域，目前在控烟这个领域还没有形成一个完整的法律体系，卫生立法、环保立法、交通立法、建筑立法和未成年人保护法等，虽然都有从不同的角度对控烟或者禁烟有一些规定，但是没有形成一个有机的整体。

从有效控烟的角度来看，应当形成一个全民控烟的法律体系。就是说在这种法律体系的支撑之下，有一些区域率先达到全面禁烟，比方说公共场所、交通工具等，还有可以建设无烟学校、无烟公寓、无烟社区等。我国现有的立法在控烟方面仍比较滞后，所以绿发会抓住这次《铁路法》的修改，努力促进铁路控烟立法，我认为是切合实际，选择对了时机，特别是通过《铁路法》的修改，促进在铁路这个交通的重要基础保障上，做出全面控烟行动。

所以我个人认为在铁路运输系统应该确立“全面禁烟是原则，允许吸烟是例外”的立法思维。抓住铁路立法修改的这次机会，积极的推进控烟工作。我国环保法相关的立法修改过程中做出了非常好的表率。比方说近日通过的《噪声污染防治法》修改，第10条就规定了国家鼓励基础群众性自治组织、社会组织、公共场所管理者、业主委员会、物业服务人、志愿者等开展噪声污染防治法律规范知识的宣传，这个规定非常好，体现了公众参与、多元共治。该规定对于控烟立法也有参考价值。在控烟方面也应当形成广泛的公众参与机制。从如何控烟的途径选择上，立法很重要，除了立法之外，控烟也还会涉及到税收，宣传、教育等环节，这些环节也应该全面的推进，通过经济手段、宣传教育等方式积极推进，形成一个非常健全的控烟社会体系。

第三点，关于《铁路法》修订草案征求意见稿的具体的建议

一是建议在《铁路法》客运协议中增加全面禁烟条款，确立禁止吸烟是原则，允许吸烟是例外的立法原则。确定禁烟是原则，也就是说在整个铁路车辆运行中，旅客在车内是全面禁止吸烟的，在部分的车站（如露天车站等）可以设少量的吸烟区域，在该区域内允许吸烟。如果火车内和所有车站都是禁止吸烟的，执行起来比较困难，我国吸烟人数众多，可能执法的成本或力度需求会特别大。总之，我认为应当切合实际，铁路应当全面控烟，所有车内禁止吸烟，可以在环境允许的车站划定区域或设立吸烟亭等。关于吸烟和香烟的替代品，这些在立法中应该有明确的规定，包括现有的可能危害他人身体健康的香烟替代品都应该是禁止的。

我认为在铁路法中应该首先有一条原则性的规定，然后其具体内容分散到其他的相应条款中。

因为禁烟按照铁路的特殊性，它既有运输的协议，同时它还有监管内容，即有这种平等主体之间的运输关系，还有管理与被管理的监管关系及保护公共利益的需要。从这个角度来讲的话，仅有现在的《铁路法》修订草案中写的第五十八条（五）“在禁止吸烟的列车上、其他列车以及铁路车站的禁烟区域内吸烟，或者使用能够产生烟雾的香烟替代品及其他物品；”仅有这一条是不够的。

《铁路法》既涉及到运输协议双方的权利主体的权利义务，还涉及到整个铁路运输过程中监管关系，包括铁路公安等等，建议在立法中原则性条款规定禁止车内吸烟，然后对禁止吸烟的权利和义务，执法过程、处罚等分别具体规定。

二是《铁路法》修订草案的征求意见稿还有一些条款需要完善的。如第一条，“为了保证铁路运输和铁路建设的顺利进行，促进铁路高质量发展，适应建设富强民主文明美丽的社会主义现代化强国和人民日益增长美好生活的需要。”该条，“促进铁路高质量发展”，在铁路法草案中对铁路进行了解释，我认为仅规定促进铁路发展，不能够涵盖所有的铁路行业所涉及的社会关系。我国现行《公路法》中规定的是“促进公路事业的发展。”《民航法》规定的是“促进民航事业的发展”。通过参与《铁路法》修订草案征求意见稿，修改的过程中，我们通过努力把禁烟的条款写进去，可行性还是有的。建议把车内全面禁烟作为一个专项研究报告提交给立法机关，而且中国绿发会的这种工作力度和工作质量立法部门也是认可的，通过努力促进控烟的工作是会有成效的。

三是除了关于控烟的规定之外，从《铁路法》和《环境保护法》和绿色发展和生态文明建设之间的关系等看，《铁路法》修订草案征求意见稿在很多方面还有修改完善的余地，如关于铁路规划和铁路建设中的土地利用问题等。根据我国实际和发展需要，《铁路法》修改的步子还是应该迈得再大一些，因为从可持续发展，构建绿色的产业链及碳达峰和碳中和等整体来考虑，交通毕竟是一个很重要的方面，而在交通中铁路是很重要的方面。绿色产业、绿色发展、健康中国及可持续发展，优质劳动力保障等，这几个方面促成了在《铁路法》中关于禁烟行动的步子应当迈得再大一些。

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