美国禁酒令是1919年1月16日批准的美国第十八条宪法修正案和1919年10月28日通过的沃尔斯特德法案（Volstead Act）的通俗叫法。禁酒令规定自1920年1月17日起，美国禁止酿造、运输和贩卖含酒精的饮料，违反者将被处以高额罚金甚至监禁，该法令于1933年被正式废除，这一时期（1920~1933年）在美国历史上被称为禁酒时期（Prohibition Era）。本文回顾了美国禁酒令从颁布到废止的曲折历史，并以此为鉴，提出对控烟工作的几点启示。

美国禁酒运动的发展历程

禁酒运动早期：零星禁酒组织的产生。

美国殖民地时期，酒被认为是上帝赐予人们的礼物。酒的用途十分广泛且具有一定的药用价值，而且当时娱乐活动极其贫乏，饮酒对人们来说是一种难得的放松方式。另外，酿酒业在殖民地经济中起重要作用，由于交通不畅，美国西部生产的谷物不便运输，于是农民将谷物酿成威士忌出售，体积小、利润高，成为西部地区重要的经济来源。

美国独立革命至南北战争时期是禁酒运动的开始和形成阶段，酒对人体健康和社会秩序的危害性开始受到关注，禁酒组织相继成立。早期的禁酒运动主要通过宗教运动的形式展开。到了19世纪30年代，非教会人士也开始积极参与禁酒运动。但当时的禁酒组织规模小，几乎没有社会影响力。

禁酒运动快速发展：社会禁酒意识的觉醒。

南北战争结束后，美国工业化速度加快，劳动生产率大幅度提高，酿酒业发展迅速，随后的20年间酿酒业的投资增长了7倍。与此同时，工业化推动了城市化的进程，城市人口急剧膨胀，住房、工作压力、犯罪等城市问题逐渐显现，去酒馆饮酒成为当时主流的娱乐方式。供需的双重刺激大大带动了酒馆经济，但随之而来的是各种社会问题的滋生。酒馆里寻衅滋事的现象十分猖獗，酒后家庭暴力和虐待儿童的现象也屡见不鲜。政府缺乏有效的监督，正常社会秩序受到严重冲击。

1920年1月17日凌晨0时，美国宪法第18号修正案——禁酒法案正式生效。美国开始了长达14年之久的禁酒时期（The Prohibition），“那个夜晚是美国人个人自由被剥夺的前夜”。

同时，人们对饮酒与健康的关系有了更加科学的认识。科学家通过实验证明了酒精会抑制大脑和神经中枢的活动，还会造成器官性病变。科学知识的普及改变了公众对酒的态度，禁酒知识被写进公立学校的课本，这将饮酒的伤害上升至科学范畴，对之后禁酒令的颁布产生了深远影响。

社会问题是禁酒运动的催化剂，科学研究成果为禁酒改革者提供了有力的证据。在此背景下，禁酒运动深入到社会各个方面。首先是工业界，保证生产安全和提高工作效率是推动工业界禁酒的主要原因，企业家越来越关注禁酒问题，拒绝聘用酗酒者，禁止员工在岗时饮用致醉饮品。劳工阶层同样支持禁酒，进步运动时期的“美国梦”是底层劳动者的重要精神支柱，远离酒精、保持冷静是他们跨越阶层的基本要求。另外，19世纪末美国兴起工会运动，工会组织为了在与资方的谈判中取得胜利，拒绝接纳酗酒会员。部分商界人士也支持禁酒，认为禁酒提高了城市和居民的储蓄额，能够更好地刺激零售业的发展。

禁酒运动达到巅峰：禁酒令的颁布。

19世纪晚期，禁酒组织逐渐开始呈现出全国性、影响大、职业化的特点，它们是禁酒运动最重要的推动者，成功地将禁酒从社会问题上升为政治议题，并利用其成熟的政治手段影响政府决策，其中最著名的禁酒组织有基督教妇女联合会（WCTU）和美国反酒馆联盟（ASL）。

WCTU看似是一个传统宗教禁酒组织，但不同的是，它将禁酒运动与争取妇女投票权、性别改革、提升妇女的社会地位等政治理念有机结合，动员了不同阶层、不同种族的妇女加入禁酒运动，声势浩大的妇女禁酒运动引起社会的轰动。它首次将禁酒运动与政党和政治联系在一起，向州政府请愿、游说议员，要求州议会通过其提出的“科学禁酒教育”的立法建议和其他严厉的禁酒立法，迫使政党和政府正视酒精问题，禁酒运动从此上升为全国的政治事件。

ASL创建的时间更晚，它是美国历史上第一个借助公众舆论，影响公共政策及现代利益集团的范例，也是当时美国最强大的院外政治游说集团。它将科学化组织和职业运营模式融入禁酒运动中，雇用职业经理人操控社会媒介进行宣传，引导民众情绪，对时任官员施加压力或承诺予以选民支持。ASL是禁酒运动后期最重要的力量，它利用自身广泛的群众基础、精英化的战略决策团队和雄厚的资金支持，将影响力渗透至美国最高政治决策机制。美国的政治家们放弃了原本远离禁酒这一敏感议题的做法，将其纳入议事日程，许多州通过了禁酒立法。但全国范围的禁酒才是ASL的最终目标，为此，训练有素的禁酒宣传团队在地方政府、州政府和国会三个层面发挥作用，引导投票者，对竞选官员施加压力，1916年国会选举后两院支持禁酒的议员人数占绝对优势。

ASL的努力和策略为禁酒令的出台铺平了道路，第一次世界大战的爆发则是一个重要契机。进步主义思潮使战争中的美国人接受了为集体利益约束个人自由的思想，加强了联邦政府的权力，同时史无前例的爱国热情席卷美国，加深了普通民众对德裔居多的酒业利益集团的仇视。酿酒商和酒馆从过去概念上的敌人变成了实实在在的公敌，全国禁酒势不可挡。1917年12月，国会通过了第十八条宪法修正案，它规定禁止在美国生产、销售、运输和出口酒类饮料。1919年1月修正案为四分之三以上的州议会批准，并于1920年1月17日生效。为了实施修正案，1919年10月，国家禁酒法案（也称沃尔斯特德法案）通过，它是依据新宪法制定的具体执行禁酒的法律，与新宪法同时生效。禁酒运动达到了历史巅峰。

美国禁酒令废除的背景、过程和原因

国民越禁越喝、黑帮肆无忌惮、政府负担加重：禁酒令成绩单惨不忍睹。

禁酒令通过后，禁酒主义者一片欢腾，希望借此铲除饮酒给美国社会带来的诸多问题，促进经济繁荣，提高工作效率，维护社会稳定。但是事与愿违，在禁酒令持续的近14年间，禁酒效果与预期相距甚远。首先，酒精的生产和消费量不减反增。禁酒令刚开始执行的前几年，美国的酒类消费明显减少，然而禁酒令无法禁止国民的真实饮酒需求，利用蒸馏工具私自酿酒的情况十分普遍，甚至有人假装生病从医院获取高浓度医用酒精。据统计，禁酒期间虽然人均啤酒的消费量下降了四分之三，但酒精的总体销量却成倍增长，由于私酒的制作工艺粗糙，当时因酒精中毒死亡或失明的事件时有发生。有数据显示，1929年死于酒精中毒的人数是10年前的30多倍。同时，违禁走私层出不穷，1924年前后每年有约400多万加仑的各种酒类非法流入美国市场，非法酒类销售网点超过20万个，地下酒馆更是数不胜数。

《了不起的的盖茨比》里，盖茨比探访了一家内有乾坤的理发店，深入其中，竟是一家华丽的酒吧。这就是上世纪30年代，美国禁酒令时期的“秘密酒吧”。

其次，禁酒滋生了一系列社会问题，助长了有组织犯罪集团的发展。面对贩卖私酒的丰厚利润，美国的黑帮组织纷纷开办非法酒厂，组织生产、运输和销售，走私各种酒类，向地下酒馆提供私酒买卖保护，还经营夜总会、酒店、赌场和毒品馆，每个城市都有一两个较大的犯罪团伙组织，控制着整个城市的私酒交易。黑帮组织往往贿赂官员、买通警察，与政界建立联系，严重影响了社会治安。禁酒期间，美国犯罪率直线上升，全国大城市凶杀率增长了50%，娱乐场所的热闹气氛被恐怖和暴力所替代，人身袭击、妇女儿童犯罪案件发生率也快速增长，成为困扰大多数州政府的首要社会问题。这些黑帮后来演变成了现在跨国的有组织的犯罪集团，成为历史遗留问题。

最后，政府负担大大加重。一方面，禁酒执法增加了政府的开支。禁酒执法工作主要包括监督工业酒精的生产、监督药剂师和医生的操作规程、摧捣酒精的非法酿制、关闭地下酒馆、防范酒类走私等，事务繁多，需要经费和人员保障，为此联邦政府专门成立了禁酒局。1920年至1930年，联邦政府在这一方面的花费增加了至少10倍，很大部分用在禁酒执法上。禁酒局的年度预算从440万美元提高到了1340万美元，海关雇员增加了45%，海岸巡逻队的人数增长了188%。与此同时，禁酒大大减少了联邦政府的税收收入。1913年之前，联邦政府30%~40%的收入来自对酒类的征税。据估计，禁酒时期，联邦政府在税收上损失约110亿美元（以购买力平价换算成今天的价值，约为1600亿美元）。

宪法第二十一条修正案的颁布：禁酒令正式废除。

20世纪20年代后期，禁酒令带来的社会问题愈加明显，政治家的不满、民众的愤怒、反禁酒组织的活跃使得废除禁酒令的呼声越来越高。1928年的总统大选是禁酒运动的重要转折点，虽然反禁酒的民主党人史密斯在总统大选中选票负于支持禁酒的共和党人胡佛，但史密斯第一次将废除禁酒令提上了政治日程，将过去杂乱无章的反禁酒组织团结到了一起，并使之从一个涣散的民间组织变成了一个有凝聚力的政治势力，让废禁浪潮由纽约波及整个美国。从此民主党与废禁联系在一起，在之后的选举中，民主党赢得了广大渴望废除禁酒令的社会人士的支持。

1929年，美国爆发经济危机，胡佛政府面对危机束手无策，美国民众的困惑和绝望对政治家们发动废禁产生了巨大推动力。1932年，民主党人罗斯福接过史密斯的废禁大旗，顺应民意，赢得了大选。上任后，罗斯福迅速着手对沃尔斯特德法案进行修改，使啤酒和葡萄酒合法化，同时他启动了第二十一条宪法修正案，旨在取缔第十八条修正案。1933年12月5日，超过四分之三的州通过了第二十一条修正案，新宪法正式生效。这意味着禁酒令正式被取缔，长达一个多世纪的禁酒风波戛然而止。

不可否认，美国禁酒运动具有良好动机和一定的进步性，它的出发点是铲除社会中的罪恶，消灭酗酒、政治腐败以及家庭暴力。同一时期的俄罗斯、加拿大、挪威、芬兰等国也先后推出了禁酒令，它符合当时的社会大背景，体现了各国人民追求美好健康生活的共同心愿。然而，试图通过一纸条文来规范个人的生活习惯和社会传统、以达到造福整个社会的想法，带有浓厚的理想主义色彩。这些国家的禁酒运动不约而同走向失败。

内外因共同作用：禁酒令失败的原因分析。

禁酒令本身存在诸多隐患。第一，禁酒令违背了事物的发展规律和社会真实需求。它忽视了美国民众几百年来的消费传统，试图一蹴而就实现禁酒，导致市场供需失衡，催生了黑市交易、权力寻租等影响正常经济社会发展的负面影响。同时，它旨在通过立法的手段强制改变国民的生活习惯和个人嗜好，严重干涉个人自由，引发民众的不满。第二，过于苛刻的酒精标准引发了社会的普遍抵制。法案规定致醉酒类饮料的定义为含酒精量高于0.5%的一切饮料，禁酒前美国啤酒的酒精含量为5%，即使在一战时期，啤酒的酒精含量也达到了2.75%。这一过低的标准等于禁止所有酒类，而禁酒运动的初始阶段，人们的目标是禁止致醉酒类和烈性酒，不包括美国人日常饮用的淡啤酒，过于苛刻的酒精标准反而破坏了它所依靠的社会基础。第三，禁酒令采取了双重标准，具有歧视性。禁酒令对城市居民的饮酒行为十分严苛，但对农村居民十分宽松，其中有一条款饱受争议，即允许家庭生产以家用为目的、非致醉的苹果酒（农村地区常见的酒类）和果汁。这意味着农村居民可以十分轻易地获得酒精饮料，除了自家酿酒外，葡萄酒商也可以将葡萄和果冻合法地卖给有生产条件的家庭（多位于农村地区）制作葡萄酒，因此农村地区人们饮酒的现象非常普遍。这引起了城市居民和新移民的不满，认为该法案只针对城市中下阶层，而非全美人民，与“天赋人权”“人人平等”的美国宪法精神不相符合，激化了矛盾，引发了民众对立。

禁酒执法工作举步维艰。根据宪法修正案规定，美国联邦和地方都对禁酒拥有执法权，其中联邦的执法具有主导作用。但美国联邦政府对禁酒前景盲目乐观。禁酒令生效后，联邦政府的注意力转向了其他事务，每年拨付给禁酒局的资金难以支撑起近3000名执法人员的正常工作，执法人员数量常年不足，受贿腐败的现象司空见惯。禁酒局任人唯亲的现象也非常严重，超过四分之三的执法人员与政客和禁酒组织有着特殊关系。这导致当时禁酒执法人员的素质低下，不仅不能有效执法，甚至犯法，严重影响了禁酒队伍的形象。另外，禁酒工作需要联邦多个部门相互配合，如海岸警卫队、海关等，但部门之间因利益之争相互掣肘，禁酒局的工作很少能够得到其他机构的支持。受制于经费和人员不足、社会阻力大、缺乏其他部门的配合，联邦的执法力不从心。

州政府的禁酒执法更加敷衍搪塞。1923年各州投入禁酒执法资金加在一起不到55万美元，后期有28个州甚至拒绝拨付资金，各州政府在禁酒上的投入不到公园维护费的四分之一。缺少资金支持的情况下，执法较严的州违反禁酒令的案件堆积如山，法庭不得不专门设置“讨价还价日”，只要被告愿意放弃陪审团审理，承认自己违法并交纳一定的罚金，就可以免除牢狱之灾，而一些传统反禁酒州甚至公开拒绝禁酒。可以说，州禁酒执法工作形同走过场。

槽糕的禁酒执法降低了人们对政府和法律的信任度，普通民众公然藐视法律、违反禁令、公开喝酒，“特权”人群不认真遵守法律，执法人员知法犯法，整个社会对禁酒令产生了强烈的抵触情绪。

一战后美国的政治环境、经济社会和文化思想发生变化。民众开始对进步主义时期政府干预社会生活的政策和做法产生质疑，社会各界呼吁恢复“常态”社会，同时执法人员在禁酒实践过程中频频侵犯个人人身自由，与美国社会的根本价值观不符，废除禁酒令的呼声越来越高。另一方面，现代都市文化的盛行给禁酒工作带来了巨大挑战。这一时期美国经济繁荣，城市化进程明显加快，以消费和娱乐为特征的新城市文化悄然兴起，消费主义取代了勤俭克制的新教伦理和清教精神，酒类、电影、旅游、化妆品等成为美国中产阶级生活的主流，地下酒馆生意兴隆。第三产业的发展促进女性就业，工作机会的增加提高了她们的经济地位和独立性，女权意识逐渐觉醒，新女性将喝酒视为独立的重要标志，禁酒运动曾经的忠实阵营开始瓦解。政治、文化、思想、社会等多方面的因素让废除禁酒的呼声越来越高涨，传统禁酒组织日渐式微，反禁酒组织大量涌现。

禁酒令失败对控烟工作的启示

烟草和酒类产品具有相似的行业和消费特征，它们都是嗜好性快速消费品，有庞大的消费人群、市场需求和长期消费传统，是重要的税收来源。美国禁酒令的曲折经历对控烟工作有一定启示。

对吸烟宜采取控制和引导措施，而意在禁止的非理性过激措施并不适用。政策和法令要达到既定目标，必须尊重人类社会发展和个体行为的规律。吸烟至今已有500多年的历史，烟草已经渗透到社会的各个方面，拥有广泛的社会消费需求。目前，全球仍约有11亿成年吸烟者，在可预见的未来，全球烟草市场需求依然很大。如果不顾社会的真实需求，对吸烟采取意在禁止的非理性过激措施，不但不能达到政策目的，反而可能使社会蒙受损失。改变和消除吸烟行为是一个漫长的过程，不可能一蹴而就，推进烟草控制工作要有足够的耐心，逐步采取控制和引导措施，这既是顺从社会的发展规律，也是尊重真实人性的具体表现。

制定相关控烟法律和政策要避免矫枉过正。法律和政策的制定应该立足一国的基本国情，超出社会发展阶段的法律和政策往往事与愿违。禁酒令本着维护社会稳定的目的最终却滋生了走私犯罪和政治腐败，希望减少酒精对人体健康的影响最终却让人们消费了更多劣质酒精，这些都是倡导禁酒者始料未及的。控烟行动同样需要理性，烟草产业在许多国家的经济中具有重要地位，过激控烟可能会加重政府财政负担，大大加剧走私、制售假烟等非法贸易行为，激化社会矛盾，引起吸烟者和非吸烟者的对立，对国家和社会造成更严重的伤害。

要正确处理立法与执法的关系。良法是善治的前提，法律的生命力在于执行。美国禁酒令失败的原因之一就是立法目标与执法能力的脱节。禁酒令失败后，美国政府把对酒类的普遍管制改为就某一具体问题立法，比如设置合法饮酒的年龄，严惩酒后开车等。这些法律执行所需要的能力与实际执行能力基本一致，最终获得了长期的坚持并收到了显著效果。烟草控制涉及法律、经济、社会、科学技术、公共政策、卫生健康等多个领域，专业化要求高，所需要的社会资源庞大，出台烟草控制政策法令需要结合国情和社会经济发展实际，全面深入调研，科学评估实施成本、实施手段和实施效果，避免不当立法、跟风立法和有禁不止、有令难行。