烟草在线专稿　　摘要：本文从烟草专卖执法的现象入手，分析了执法风险的成因，并提出了转变思想、增强意识、规范执法、加强监督的防范措施。

　　关键词：专卖　执法风险　成因　防范

　　为了贯彻党的十八大和十八届三中全会对法治中国建设要求的部署，2014年1月21日，国家局印发了《关于全面深入推进法治烟草建设的意见》，要求全面深入推进法治烟草建设，进一步提高行业法治化水平。意见的第二部分“全面建设法治烟草的工作重点”中强调，要着力依法行政，切实履行法律赋予的职责；推进严格规范执法，落实行政执法责任制；创新行政管理方式，大力推进公正文明执法；切实加强行政执法监督，保障依法行政；推行办事公开，加大信息公开力度。行政执法和行政管理其中就隐藏着法律风险，尤其是县级局的专卖人员，更是直面这个问题。因此，了解执法风险的成因，思考防范的对策很有必要。以下从笔者的日常工作经验出发，谈谈笔者对执法风险的成因及防范的思考。

　　一、专卖执法风险的表现

　　（一）行政执法职能风险

　　指由于烟草专卖行政执法不正常、不合理监督、制约、阻碍或者抗拒造成的风险，包括行政许可、行政处罚、行政强制措施等。它包含两层含义。一种是外部人员的干扰，例如专卖人员在市场检查、做出行政处罚等涉及到当事人切身利益的时候，被干扰烟草专卖行政执法或不正常地关注烟草专卖行政执法，谩骂、围攻、殴打、诬陷烟草专卖行政执法人员，冲击县局专卖行政执法办公场所等。一种是工作人员的错误，例如行政执法行为人应当依法做出行政行为却不做出的“行政不作为”，或是行政执法行为人在履行法律职责中滥用行政权力，不依据法定程序、职权等做出的“行政乱作为”，都可能承担相应的行政责任。

　　（二）行政赔偿责任风险

　　行政赔偿的义务主要由赔偿义务机关履行，也即行政机关承担。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第三、四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时：违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚；违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施；违反国家规定征收财物、摊牌费用；造成财产损害的其他违法行为等，受害人有取得赔偿的权利。但是《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条还规定了，在赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或受委托的组织或个人承担部分或者全部赔偿费用。因此，行政执法人员也有行政赔偿责任风险。

　　（三）刑事责任风险

　　指烟草专卖执法人员在执法过程中，因主观故意或过失触犯刑律，就必须承担相应刑事责任的风险。烟草专卖执法人员可能触犯的《刑法》罪名有：玩忽职守罪，滥用职权罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，帮助犯罪分子逃避处罚罪，非法搜查罪，非法拘禁罪，乃至贪污罪、受贿罪等。

　　（四）行政诉讼或行政复议风险

　　这是由于烟草执法主体在实施烟草行政执法行为不当或违法而引起当事人行政诉讼或行政复议等后果的风险。

　　（五）党纪政纪责任风险

　　这是指专卖执法人员在执法过程中，因故意或过失违反党纪政纪从而要受到处分的风险。依据规定，凡是受到刑事责任追究的，一定会受到党纪政纪处分。对我们基层专卖执法人员而言，触犯党纪政纪的行为主要有以下几种：执法不廉洁，例如接受执法对象的吃请、索要或接受执法对象的钱物和提供的服务等，通过与执法对象的权钱交易，为执法对象减轻处罚、为不符合办证照的办理证照；粗暴管理、野蛮执法；工作失职，存在不作为行为，该审核把关的不认真审核把关、该监管的不认真监管、该查处的不严格查处。

　　二、烟草专卖执法风险原因分析

　　（一）外部环境影响

　　1.民众的不理解。民众对烟草专卖认识不够深入，对烟草专卖行政执法不够理解，易起冲突。加之烟草行业政企合一的特殊性，既是销售主体又是执法主体，民众容易产生什么都由烟草说了算的误解与不满，从而导致执法冲突。

　　2.外界的关注。由于烟草行业的特殊性，我们的一举一动都受到了来自外界的高度关注，一点失误都可能引发较大舆论话题。

　　（二）烟草部门的不足

　　1.行业特殊体制。烟草专卖制度使得烟草行业既具有行业管理的职能，又具有资产经营的职能，要求自我监督和自我管理，而这恰恰是最容易导致隐患的地方，使得烟草行业不容易做到公正执法、自我监督、严格管理。

　　2.法律宣传不广。县级局将工作重心放在了销售方面，对于烟草专卖法律法规的宣传重视不够，往往都是在“3•15消费者权益保护日”及“12•4”等特殊日子进行宣传，日常宣传力度不够。而且宣传的地点也通常选择在县城、重点集镇等人流量较多的繁华地带，对农村群众尤其是文化水平较低的守店老人等宣传较少，范围不够广。

　　（三）工作人员履职不到位

　　1.人员素质不够。在烟草行业的发展过程中，历史因素造成了县级烟草队伍整体学历层次偏低、年龄偏大、人员老龄化、结构不合理，同时用人制度受行业体制机制诸多限制，烟草队伍中的聘用人员不断增多，导致队伍的综合素质参差不齐，整体水平和能力不平衡。

　　2.思想认识不足。部分专卖执法人员思想停留在过去的阶段没有与时俱进，缺乏新形势下人性化管理，柔性执法、理性执法的理念，在执法过程中较为简单粗暴，没有牢固树立“国家利益至上和消费者利益至上”的思想。

　　3.法律知识欠缺。目前县级烟草专卖行政执法队伍整体层次不高，且许多行政执法人员并非法律专业出身，法律基础知识欠缺，对于自身的不当行为会触犯哪些法律、有什么后果缺乏清晰的认知，由于相关法律知识的欠缺而导致无意识地违规操作。

　　4.风险意识缺乏。烟草专卖行政执法机关作为烟草专卖品的市场监管和行政执法部门，必须严格履行法定职权并负有相应的行政责任。然而部分专卖执法人员由于法律意识缺乏，没有正确理解“权力与义务相伴”的含义，对烟草行政执法行为不当可能导致的风险和后果缺乏有效认知，风险意识淡薄。

　　5.执行存在偏差。部分专卖执法人员由于思想认识不足，在实际执法过程中，存在随意性，行为不够严谨，存在不依法行政以及不文明执法现象。例如在市场检查时未亮证，在执法过程中未履行告知义务，调查取证时没有严格依照法定程序，虽然这些都是小事，但是聚沙成塔，往往这些小事都是引发执法风险的“导火线”。

　　三、防范烟草专卖行政执法风险的方法

　　（一）追根溯源

　　必须清楚地认识到，烟草专卖行政执法风险的根源在于不依法行政。执法思想不端正，为案执法、简化执法程序、超越执法权限，行政不作为、乱作为，滥用自由裁量权，适用法规条款不当等行为，都是不依法行政的具体表现。因此，要从转变思想开始，认识到依法行政的重要性，在任何情况下都必须坚持依法行政，确保程序正当，只有自己行为无过错，才是防范烟草专卖行政执法风险的最有效途径。

　　（二）增强意识

　　1.增强风险意识。定期对专卖行政执法人员开展执法风险警示教育，让每位专卖行政执法人员情形认识新形势下的烟草专卖执法环境，增强执法风险意识，明确清楚“执法有风险、用权须谨慎、执法须规范、风险早防范”，克服执法行为中的侥幸和麻痹心理，杜绝随意执法行为的发生。

　　2.增强法治意识。在日常的工作和学习中，要有意识地多学习法律基础知识，除了烟草专卖的相关法律法规外，还要适当学习《刑法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等与日常专卖行政执法相关的法律法规，尤其要学习执法过错及违规、违纪、违法行为处理的相关规定，熟知不规范执法应承担的相关责任。

　　3.增强廉洁意识。多用案例事实对专卖执法人员进行警示教育，不以恶小而为之，要时常自我检查、自我警示、自我提醒，自觉规范和约束自身的执法行为，杜绝不廉洁执法行为的发生。

　　（三）规范行为

　　1.严格依照规范执法。法律是严谨的，作为法律的执行者，也必须做到严谨而规范。因此在烟草专卖行政执法过程中，必须严格按照法定的权限、程序、内容及要求做出行政执法行为，克服执法的随意性。

　　2.提高执法艺术。在规范执法的前提下，提高专卖行政执法的艺术性是防范烟草专卖行政执法风险的有效措施。专卖执法的对象千差万别，有不同的性格、不同的学养、不同的处理问题的方法，用同一套办法去面对不同的人，效果往往要大打折扣。因此专卖执法人员在执法时，要学会用不同的执法方法去面对不同的经营户，既要严格执法，更要理性、文明、规范执法，从而达到法律效果和社会效果的统一。

　　（四）加强监督

　　1.做好内部监督。改变过去“遇错纠正”的事后监督，逐步实现执法监督从被动监督向主动监督转变、从事后纠错向事前预防转变。同时要改变执法监督侧重于行政处罚的现象，将监督范围扩大到行政许可、许可证后续监管、罚没物资管理、案件移送等其他环节的监督。

　　2.做好外部监督。主动接受广大经营户和社会的监督，通过政府网站、行业网站、法律宣传、举报投诉网站以及其他多种方式，公开行政执法程序、资格条