烟草在线专稿　　［摘　要］“法定职责必须为，法无授权不可为”。法治烟草首先要求专卖管理部门的行为必须符合法治要求。本文从当前烟草专卖零售许可证管理过程中存在的常见问题入手，分析了产生的原因，并提出了相应的法律风险防控措施。

　　［关键词］　法治；烟草专卖；依法行政；许可证；法律风险

　　2015年2月11日，中央电视台《焦点访谈》栏目以“明白证　糊涂办”为题，曝光了广西河池罗城县烟草专卖局“办证难、撤证乱、执法随意不规范”的问题。在基层烟草专卖管理工作实践中，类似不符合法治要求的现象或多或少都存在，在此，笔者就基层烟草专卖零售许可证管理中的法律风险防控，谈一点个人浅显的看法。

　　一、基层烟草专卖管理过程中的常见问题

　　加强行业法治建设是依法治国的时代要求，是化解法律风险、保持行业持续健康发展的保证，是行业依法行政、依法管理和依法生产经营的职责所在，对维护国家利益和消费者利益，推进“卷烟上水平”有着十分重要的现实意义。就烟草专卖许可证件而言，其中数量最多的就是零售许可证。目前，现阶段烟草专卖零售许可证管理过程中主要存在以下常见问题：

　　（一）许可阶段：

　　1、合理布局规划未履行听证程序或者预先设定零售户数量、工商执照、电子结算、物流配送等附加条件。

　　2、接收申请材料时，不及时出具《申请材料接收凭证》或《受理通知书》，造成受理不及时或者拖延受理的事实。

　　3、未履行一次性告知义务。实践中，当申请人申请材料不齐全或者不符合法定形式时，存在未履行一次性告知义务的现象，具体表现为：（1）分多次告知申请人需要补正的全部材料内容；（2）未在规定时间（5日内）进行告知；（3）未采取书面形式告知。

　　4、实地勘查由营销人员代为履行或者只有一名专卖执法人员进行实地勘查。

　　（二）后续管理阶段：

　　1、随意适用许可变更。《烟草专卖许可证管理办法》第三十二条第二款规定：烟草专卖零售许可证的持证人因主体、企业类型或者地址发生改变的，应当重新申领烟草专卖零售许可证。实践中，存在经营地址改变或者持证人变动等情况错误地适用许可变更程序的现象。

　　2、许可证的延续不符合法定时间，甚至出现许可证已经到期仍在供货的现象。

　　3、许可证停歇业办理不符合要求。具体表现为：（1）未履行相应的手续直接在专卖系统办理停歇业事项；（2）采取停歇业申请表的方式但没有持证人亲笔签名确认的情况下，办理了相应的手续；（3）对擅自停业满一年的许可证未进行公告或中途停止经营满6个月的许可证进行注销；（4）对长期不订货的停歇业许可证不采取任何措施，放任不管。

　　4、一年内二次以上违规行为未按许可证管理办法处理。《烟草专卖许可证管理办法》第四十五条第三项规定：因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关处罚两次以上的，发证机关可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格。实践中，出于销售方面的考虑，该条款很少被应用，故对经常违规的零售户没有震慑作用。

　　5、未履行必要程序，随意撤销已经生效的许可。

　　二、零售许可证管理不当的法律风险分析

　　烟草专卖零售许可证的发放及后续管理是一项十分严肃的管理行为，尤其是对许可证的注销，处理不当很可能会引发严重的后果，甚至要承担相应的法律责任。下面笔者对上述不当行为逐一进行分析，希望引起专卖人员的高度重视。

　　（一）许可阶段：

　　1、合理布局规划未履行听证程序，省略了法定步骤，涉嫌程序违法。预先设定零售户数量、电子结算、工商执照等附加条件，增设了烟草专卖法律法规规定之外的条件，涉嫌行政职权滥用。

　　2、接收申请材料时，不及时出具《申请材料接收凭证》或《受理通知书》，属于行政不作为，涉嫌行政失职。

　　3、未履行一次性告知义务，涉嫌程序违法中的方式违法。

　　4、实地勘查不符合要求，涉嫌程序违法中的方式违法。

　　（二）后续管理阶段：

　　1、随意适用许可变更，涉嫌适用法律法规错误。

　　2、许可证的延续不符合法定时间，属于适用了错误条款，涉嫌适用法律法规错误。出现许可证已经到期仍在供货的现象，涉嫌行政失职。

　　3、许可证停歇业办理不符合法定程序，主要有以下情形：

　　情形一：未履行相应的手续直接在专卖系统办理停歇业事项，其直观表现为在专卖系统中停歇业情况及时进行了办理，未履行批准程序，涉嫌程序违法。

　　情形二：采取停歇业申请表的方式但没有持证人亲笔签名确认的情况下，办理了相应的手续。实践中，存在征得持证人口头同意的情况下采取停歇业申请表的方式办理许可证停歇业的现象。从形式上看，似乎办理停歇业的手续齐全，但由于申请表没有持证人的亲笔签名确认，该申请行为显然无效，基于该申请表的申请事项无论是否被批准，均属于无效行为。该行为涉嫌事实依据错误。

　　情形三：对擅自停业满一年的许可证未进行公告，省略了法定步骤，涉嫌程序违法。对中途停止经营满6个月的许可证进行注销，涉嫌适用法律法规错误。

　　情形四：对长期不订货的停歇业许可证不采取任何措施，放任不管，涉嫌行政失职。

　　4、对一年内二次以上违规行为未按许可证管理办法处理，涉嫌行政失职。

　　5、未履行必要程序，随意撤销已经生效的许可，涉嫌程序违法或者行政职权滥用。

　　三、产生上述问题的根源

　　（一）缺乏长期的队伍建设规划，专卖队伍素质参差不齐。长期以来，县级局对专卖队伍建设没有一个长期的、系统的、科学的规划，加之领导班子的调整，以及每年中层干部竞岗和员工双向选择等因素，员工的岗位经常变动，专卖队伍稳定性不强。对个人来说，职业生涯前景不确定，学习动力不足；就整体而言，队伍建设缺乏针对性和长期性，专卖队伍素质参差不齐。

　　（二）对法治烟草的认识不足，相关的法律法规学习不够。长期以来，部分专卖人员在思想上存在错误的认识，认为烟草是国家高度垄断的行业，不管怎么样国家一定会保护，只要自己不贪污、不受贿、不违反六条禁令，只要自己按照领导的要求去办就行，对是否符合法治烟草的要求考虑较少或甚至根本没有考虑。

　　（三）重许可，轻后续管理。由于对零售许可的后续管理的重要性认识不足，专卖稽查人员往往只关注是否持证亮证、是否公开摆卖、是否存在非法卷烟，市场监管往往只注重非法卷烟的查处，加之专卖技能的薄弱，导致烟草专卖零售许可证的后续管理不到位，存在不少问题。

　　四、零售许可证管理的法律风险防控举措

　　设立烟草专卖许可制度是烟草专卖制度的一大重要基石。烟草专卖零售许可证的发放及后续管理是一项十分严肃的事情，必须严格遵循《行政许可法》、《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖许可证管理办法》以及当地合理布局的要求，按法定的程序在法定的权限、时限内办理完毕，否则就要承担相应的法律责任。为有效规避零售许可证管理的法律风险，笔者认为县级局应当着重抓好以下工作：

　　（一）加强法治教育，增强法治意识。法治是治国理政的基本方式。烟草行业贯彻落实依法治国总体方略的具体体现是坚持依法治烟，这也是巩固和完善烟草专卖制度的重要保障。建设法治烟草，行业干部职工要认真学习，充分领会十八大及十八届三中、四中全会关于全面推进依法治国、建设法治中国的重要精神，切实增强全面深入推进法治烟草建设的使命感和紧迫感，把法治理念、法治思维、法治要求贯穿于烟草管理的各个领域，落实到烟草专卖管理的各个环节，坚定捍卫并自觉执行专卖法律法规，解决好在法律实施过程中的缺位、越位和错位问题，最大限度地消除影响专卖制度的隐患和风险，努力在法治轨道上打牢专卖制度长治久安的坚实基础。

　　（二）强化培训，提升专卖技能。未来成功的企业必然是学习型企业。不重视学习、提高的人，无法在信息经济时代立足。在培训方式上，充分发挥现代网络技术跨时空的优势，采取主题学习、专题培训、周六充电、企业讲坛、案例剖析、知识竞赛等形式，坚持理论灌输与其它教学形式相结合，从理论灌输向实践研究转变。

　　（三）强化许可证的规范管理。烟草专卖许可证属一种行政许可，一经发放就具有证明力、确定力和约束力。根据行政许可的信赖保护原则，非经法定程序，任何单位、任何人均无权剥夺持证人从事准许经营活动的资格。为规避相应的法律风险，笔者认为在零售许可证的发放及后续管理必须符合下列要求：

　　1、合理布局规划：（1）必须经过听证并依法公布后才能实施；（2）不得以取得工商营业执照作为核发零售许可证的前置条件；（3）不得预先设定零售许可证数量；（4）不得将电话订货、电子结算、物流配送作为发证条件。

　　2、受理必须遵循：（1）在接收申请人递交的申请材料时，应当及时出具《申请材料接收凭证》，并履行告知义务；如申请人的申请材料齐全、符合法定形式，必须受理并出具《受理通知书》；（2）申请人的申请材料不齐全或不符合法定形式，应当当场或5日内一次性书面告知申请人需要补正的全部材料内容；（3）对不属于本级烟草部门管辖或者不需要申请的事项，即时做出不受理或不予受理决定，并履行好告知义务。

　　3、零售许可证的变更：关键在于区分适用范围：在许可证有效期内，企业名称（字号）、企业法定代表人（负责人）、经营场所地址名称、持证人姓名（主体不变）等