烟草在线专稿　　随着依法治国建设的不断深入和烟草行业法治建设的不断推进，公民、法人和其他组织的法律观念和维权意识的不断增强，对行政执法机关及执法人员的执法行为提出了更高的要求，行政执法机关和执法人员面临的执法风险也越来越大。特别是我们烟草企业实行专卖专营的管理体制，同时面临着行政执法和经营管理双重法律风险。其中烟草专卖执法风险一旦发生，将影响法律的正确实施，严重损害烟草专卖执法机关的权威和公信力，执法机关和执法人员也将承担相应的责任，甚至会引发社会矛盾，导致动摇专卖制度。因此，必须高度重视和正确对待烟草专卖执法风险防范这一重要课题，必须切实抓好烟草专卖行政执法风险防范工作，以确保执法取得良好的法律效果和社会效果，促进和维护社会和谐。本文就烟草专卖行政执法风险的定义、表现和影响以及如何有效规避烟草专卖行政执法风险进行阐述。

　　关键词：烟草专卖；行政执法；法律风险；防范

　　烟草行业是一个特殊行业，烟草企业实行专卖专营的管理体制，有一定的社会敏感性，既是工商、税务、劳动、审计等政府职能部门审查监督的重点，也是社会舆论和媒体关注的焦点。这就要求我们烟草行业的企业必须依法办事，这既是国家的强制要求，也是行业健康发展的内在需要。而其中，烟草专卖执法风险是烟草行业各种风险中的重点领域，由此引发的问题更尖锐，更严重，负面作用更强，甚至会导致专卖制度的动摇。为此，烟草企业必须要高度重视、有效防范和化解专卖行政执法法律风险，促进社会和谐，这也是烟草行政执法单位应该承担的社会责任。

　　1、烟草专卖行政执法风险的定义。

　　烟草专卖行政风险定义是指烟草专卖执法人员在执行烟草专卖法律法规所赋予的权力或履行职责的过程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为执法或履行职责中侵犯、损害了行政相对人的利益，并造成一定的物质或精神上的损失，以及应履行而未履行职责由此给党和国家，以及烟草行业行政机关“公信力”造成不良影响所应承担法律责任的可能性。

　　2、当前烟草专卖执法中的风险表现方面。

　　有执法必有风险，烟草专卖行政执法也不例外。这就需要不断增强烟草执法人员防范风险的能力，有目的、有计划地采取有效措施防范烟草专卖执法风险，主动排查风险，把执法风险降到最小，甚至消除风险，做到“零风险”，以保障烟草专卖人员的执法安全性，获取最大的安全保证和执法效果。

　　目前烟草专卖行政执法风险主要表现以下几个方面：

　　2.1外勤执法检查方面。

　　2.1.1执法资格环节。目前，从事一线专卖执法人员多为聘用员工，因而不具备真正意义上的专卖执法资格，即使办领了执法检查证件，也存在一定的管理风险。而且有的单位由于主要负责人的调整变动，单位行政执法主体资格证换领不及时，也造成了一定的执法风险。

　　2.1.2卷烟查处环节。在市场检查工作中，有的接受违法嫌疑人的贿赂，有的滥用职权，查多处少，有的私放卷烟，有的有案不查，不作为，更甚者为不法分子逃避处罚提供保护伞。

　　2.1.3抗拒执法环节。专卖执法人员在日常的执法检查过程中，可能会遭到侮辱责骂、围攻殴打、被诬告投诉，甚至直接受到暴力伤害、以及专卖执法机关被不法分子煽动聚众冲击围攻等暴力事件。

　　2.1.4真假零散包烟识别环节。目前，条包以上的卷烟统一送上级机关检测，但零散包卷烟检测存在问题。稽查队员由于检测条件和本身检测能力的限制，对市场上出现的零散包卷烟真伪的判断仅凭主观识别，有时会客观存在误差，如将真烟判断成假烟，则损害了经营户利益；如将假烟判断成真烟，则损害了国家利益。

　　2.1.5违法嫌疑人签字环节。在市场检查中，违法嫌疑人对现场先行登记保存卷烟持不配合的态度，并拒绝在登记保存单据上签字确认，如周边再无其他见证人且未采取录像录音证据备查的话，我们的现场执法工作将会很难开展，也造成了执法风险。

　　2.1.6人身安全环节。专卖执法人员因工作原因，遭到行政相对人实施的报复行为，因此产生的人身、财产方面的损害；或者专卖执法人员在工作期间由交通事故、自然灾害等原因而产生的人身意外伤害。

　　2.2内勤案件审理方面。

　　2.2.1违纪违法审理的风险。专卖执法人员在案件审理过程中违反法定条件、权限、内容、程序、种类、幅度实施处罚；违反法律规定自行收缴罚款，截留、私分或者变相私分罚款和没收的违法所得等行为。

　　2.2.2不负责任审理的风险。案件审理员工作责任心不强，工作没有压力和动力，得过且过，丢三落四，制作法律文书马虎了事，错误百出，甚至同样的错误重复犯，低级的错误经常犯。法规员和负责领导在审核案件时把关不严，不严审，不推敲，例行签字。

　　2.2.3案件审理员素质不高的风险。案件审理员和法规员调整频繁，对素质不高，且适用和担当不了这种特殊岗位工作的人员调整又不及时，培训力度又不大，造成案件文书质量和水平达不到标准要求，从而埋下风险“地雷”。

　　2.3行政许可管理方面。

　　2.3.1表现在行政执法人员在实施行政许可过程中，存在未按法定条件、范围、程序、时限等做出许可决定的行为，或者是行政许可不作为行为。如对不符合法定条件和合理布局的申请人发放许可证；对符合条件和合理布局的申请人不予发放许可证。

　　2.3.2许可证日常管理不规范，换发许可证不及时，换发时间，有效日期等标准不统一。一户多证的现象还没有存在，许可证的变更乱象众生，管理跟不上，对歇业和停业的管理含糊，不能有效进行精准管理。

　　2.4其他方面。如，专卖执法人员利用职务上的便利收受或者索取他人财物；向有关违法人员或单位通风报信或袒护包庇；截留或盗取或多次重复领取举报奖；滥用职权，恶意反复检查，故意刁难管理对象；廉政防范意识不强而造成的渎职失职、贪污腐败行为，从而导致存在执法风险。

　　3、导致烟草专卖执法风险存在的主要原因分析

　　3.1风险意识不强。有的专卖执法人员由于对自身烟草执法行为不当可能导致的风险和后果缺乏有效认知，风险意识淡薄，执法工作中存在着随意执法、恶意执法，执法不严、执法程序不严谨等现象，这些都会导致执法风险的发生。

　　3.2整体素质不高。有的专卖执法人员由于对法律知识的掌握不全面，业务水平不高，存在定性不准确、适用法律错误等现象；有的在执法过程中缺乏工作责任心和耐心，方法简单，语言沟通不够，文明执法欠缺，加上执法设备不全，缺少现场摄像录音设备等，更容易导致风险发生。如：在执法过程中不按规定出示证件，表明身份，不向当事人告知其权利也不能做好说服解释工作。

　　3.3法律宣传不广。目前烟草法律宣传往往集中于3•15、12.4等特殊时期，日常宣传力度还不够；宣传地点主要集中于县城、重点集镇等一些繁华地段，对一些偏僻街道和农村自然村落的群众的宣传较少，宣传范围还不够广。

　　3.4部门协调不力。烟草专卖行政管理部门对外协调不主动，公安、工商配合力度不大。对无证经营和经营户的仓库及私人场所不能很好地商请公安、工商部门协同查处。未建立执法联合检查长效机制。　

　　4、烟草专卖执法风险的规避。

　　如何建立完善烟草专卖行政执法风险防范体系，实现“零风险”，事关烟草专卖队伍的安全与稳定，事关烟草行业持续健康发展，不仅是每一位烟草专卖执法人员首要考虑的问题，更是每一级烟草专卖行政管理部门都要高度重视的问题。　

　　4.1提升专卖执法队伍素质，增强抵御风险“免疫力”。一支有着良好法律素质的烟草专卖执法队伍是有效防范烟草专卖执法风险的前提条件。

　　4.1.1着力风险警示。定期对专卖执法人员开展“执法风险”警示教育，让每位专卖执法人员清醒认识新形势下的烟草专卖执法环境，增强执法风险意识，克服执法行为中的侥幸和麻痹心理，杜绝随意执法恶意执法行为的发生。

　　4.1.2加大培训力度。除学习烟草专卖法律法规外，还要学习《刑法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》《行政强制法》等相关的法律法规，尤其是要学习执法过错及违规、违纪、违法行为处理的相关规定，让专卖执法人员熟知不规范执法应承担的相关责任，才能更加自觉地规范执法。同时还要加强真假烟鉴别的培训力度，使每个执法人员都能准确掌握鉴别知识，成为鉴别能手。　

　　4.1.3强化廉洁意识。要求专卖执法人员廉洁从业，洁身自好，时常检查自己、警示自己、提醒自己，自觉规范和约束自身的执法行为，杜绝不廉洁执法行为的发生。

　　4.2加强规范性文件管理，保证源头合法。加强规范性文件管理，从源头上保证依法行政的合法性，这是防范烟草专卖执法风险的重要基础。

　　4.2.1提高规范性文件制订的科学性。对制订的各类规范性文件严格按程序经本级或上级法规部门进行合法性审查，防止出台的文件与法律相悖、与政策相左、与上位法相冲突；制定的制度要具有可操作性，防止脱离实际或超出执法人员承受能力，不成熟或不必要的制度不宜出台；政策应保持一定的稳定性，切忌朝令夕改，前后矛盾。

　　4.2.2建立完善规范性文件听证制度和定期清理制度。积极探索建立规范性文件调研论证、公开征求意见、听证等制度。对于与社会群众切身利益密切相关，涉及面广、影响大的规范性文件，可以召开论证会、听证会等方式听取各方意见，提高规范性文件的质量。对有矛盾冲突或内容不适当、不合时宜的规范性文件要及时修改或公开废止。