烟草在线专稿　　引：随着国企深化改革的推进，各方力量持续展开角力，这种似曾相识的情形让笔者恍惚想到了三十年前的那场改革大潮，不同的是，那时候的我才刚刚出生，而这次却有幸以一名国企职工的角色成为一名见证者和参与者。身为烟草行业的一份子，今天同大家一起继续关注行业的改革话题，谈谈中国烟草行政化色彩的加速淡褪。

　　行业的行政化由来已久

　　行政化早已是国企多年来的疴疾，今年6月中央深改小组第十三次会议先后通过了两份文件，分别是《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，明确提出“确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到体现和加强。要坚持党管干部原则，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制。要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。”消息一出，就有好事之徒认为这种强调是改革的一种倒退，而笔者认为恰恰相反，此举不仅不是一种倒退，更说明了中央在改革推进过程中的愈加成熟和进退有据。中国的国家制度决定了党对国企的领导，这是中国的国情所需，理应强调和坚持。而政企分开早在改革之初就被提出，还在十四届三中全会上被正式确认为改革目标，我想如果这种努力一直持续下去，那么今天国企的许多问题可能根本就不会出现，国企身上的行政化色彩必然也已经消退大半。然而一直以来政府对国企的过度行政干预从未停止，以致政企不分的现状演变发展到现在，加之其间改革带来的经济形势总体上一路高歌，这个问题也就并未得到重视甚至一度被束之一侧，这些就是国企行政化色彩过于浓厚的历史由来。

　　要说到行政化色彩最浓厚的行业，烟草一定位列其中，其高度的计划性和行政属性也历来被各方所提及和关注。按照改革的逻辑而言，行业此番改革也会继续朝着政企分开的思路前行，在坚持党的领导不动摇的前提下，行业的组织结构、发展思路乃至办事风格等都有必要真正遵循市场化的要求做出深度改变和调整，大量的指令性的红头文件相信不会再充斥于行业上下，而领导干部头上的行政级别光环也将慢慢消失。如同越来越多的家族企业已经放弃了亲力亲为操持生意，转而交给职业经理人打理，行业在生产运营中也大可不必拘泥于形式大于内容的外在治理结构，国企国企，说到底根本的还是其企业属性，一味的以行政化模板框住企业的国家属性岂不会有碍于其长远发展？

　　虽然前几年各烟企特别是各中烟公司都先后完成变更了自身的治理结构，从形式上严格按照现代化企业的组织架构加以设置，但是这种内部的自身的结构性调整更多是名义上的而非实质上的。党组或是领导班子才是内部的通行叫法，所谓的董事会决策等并不被行业内部文化所真正认同。

　　中国审计工作的鼻祖级人物李若山曾经说过政府的那双手总是闲不住的手，什么都想去管一管。地方烟企向来都是税收大户，又同时接受行业和地方政府的双重管理，政府对烟草一直以来都是另眼相看，许多地方政府机关领导就常常到当地的烟厂视察以示关心和重视，当然往往还少不了进行工作指导。这本身是无可厚非的，但是出于增加税收的目的，地方政府甚至还参与到对公司生产计划的争取而不考虑到当地烟草单位的科学分配之类的举动则说明这种行政化的渗透和干预已经影响到了企业的健康有序经营。这种复杂性还包括了对烟企领导的定位问题，现实就是烟企并没有被当成普通的企业看待和对待，而是被要求发挥更大的作用，专卖内管的行业管理制度让卷烟产品具有单一性，这与民营企业存在着性质的不同，这种天然的不完整的市场属性使其在产品流通过程中并不需要充分的竞争，仅有的竞争也只是集中在各中烟公司的不同品牌之间，况且这种竞争的态势随时都可能因国家局或者工信部的指导性意见而发生起伏。

　　行政化浓墨的消淡仍需时间

　　要褪去行业的行政化色彩的确不是一件容易的事情，新一轮烟草行业改革，将打破对部分长期性、深层次问题未加彻底解决的现有格局。改革的路径之一就是对行政化模式的抛弃转而主动适应市场化，行业当前的改革措施也不断出台，笔者认为一部分还是属于内容范畴，而关于改革主体的自我改造问题却是鲜有人提及。我们应该看到行业对这次的改革热情还是很积极的，上下期待颇高，也许这都是以改革主体自身利益不受损为前提。改革就是钝刀割肉，那种刺痛感对行业来说将是前所未有的考验，从人本恶的管理角度来看，因长期享受到行政化利益的部分群体料不会主动放弃一系列的行政化特权。

　　过往的改革经验也表明每一次改革都会有投机主义者的伺机搅局，借着这股改革的东风，打着改革的大旗为自己扩权，为了满足自己的目的，他们可能在短期内有能力营造出一种己方有能力改革现状的假象，笔者认为这种对行政性垄断权的渴望本身就说明褪去这层权力的难度之不易，同时也再次显示出行政色彩笼罩行业多年所带来的负面效应。偌大一个中石油，2014年营业额达到22829亿元，净利润却仅有1071亿元，笔者认为那种行政化所造成的显性和隐性支出到底有多大虽无法统计，但是预计也是一笔可观的开销或者说成是浪费。烟草行业往往不太提净利润，而是将税利一并统计，事实上如果抛开高额的税收，我们的利润还不足以拿出来同某些行业作比较。过去十年随着烟草行业的腾飞，巨大的国内市场逐渐显现反而突显这种行政垄断的价值。

　　行业的行政性垄断对消费者也是不公平的，并会因此降低效率并损害消费者的利益。当下解读新一轮烟草行业改革，需要用广义的政治经济学进行分析，而非囿于狭义的经济效率。若是继续循着本位意志而行，非但不会破除其行政性，甚至会巩固加强，最后只不过是改革主体内部的行政权所属群体的更迭，而没有起到本身机制调整的目的。让市场发挥配置烟草行业资源的决定性作用远远高于那一张张行政指令，行业的行政化病还主要集中在有的烟企对执行国家深化改革相关结构调整等政策的不到位，在公司治理和内部管控上的不合规现象，严重者还存在贪腐问题。假设改革主体本身就对行政化具有一定的憧憬，那么无论怎么建立治理结构，都很难造就自主经营、公平竞争的市场化烟草。

　　可以说行政化病造成的行业资产流失非常严重。行政化病导致享有行政化特权的业内人员有机会利用手中掌握的各种审批、审核、业务发包等权力进行相关利益交易。上面已经提过行政化问题多年来未被足够重视，还导致现有一些体制内的高管与党政机关之间有着瓜田李下的关系。行业一方面因独有特性使权力本就过于集中，企业内部管理行政化色彩浓重，极易形成少部分人的话语权和决定权过大；另一方面受到的监管多来自于公司内部监察或行业的例行审计，监管力度并不大。往往流于形式。要真正稀释这种行政化色彩就应该选择相信市场的力量，此外市场化还能起到对监管的强化作用。当市场同行业真的实现了商业意义上的对接，那么终端务必对信息披露和事项公开等提出更加严格的要求，如此既能对烟企内部的工作效率和规范性形成压力，制衡各种台下交易，也能更多地让领导层有所忌惮。

　　行政化带来的责任发散效应极其巨大，笔者调查发现烟企还存在这么一种情况，以项目为例，从前期立项论证、可行性研究，再到招投标实施、直至验收、后评价，凡是牵涉其中的各相关职能部门以及具体经办人员都会在无数的表格上签字确认，似乎给人一种千斤重担人人挑的感觉，实际上那只是表面现象，一旦项目出现纰漏，就会发现好像人人都有责任，前期论证不充分、项目变更过多、领导把关不严等等都找不到具体的人来承担责任，这就是责任的发散效应所带来的风险，表面上人人有责，事实上责无所踪。

　　同时各地政府部门仍把烟草企业当做香饽饽，非常看重其税收对地方GDP的贡献，加之烟企的双重地位以及领导的双重角色让其自身也对政府存在一定的期望和依赖（比如销售情况不好时，政府也能在地方上进行动员部署工作）。这样烟企的行政化就很难得到改观，如果不彻底正视这个问题，谁也不敢保证会不会重走回头路，再回到改革不碰硬茬的老路子上，这就是真正意义上的改革必须直面的重点难点。烟企的行政化让企业同当地的党政部门、事业机关单位缠杂不清，大家都很小心翼翼地处理这种微妙关系，从领导的角度看，与其去做没有底气的期待未知改变的结果而处理这种关系，倒不如坐看其他方有何动作。如何破局呢？总不能期待黑天鹅的出现吧，笔者认为可以阶段性的减少地方政府对烟企的管理事项，当然这些减少的都是没有必要的，不过这个限度如何界定呢？许多以往多年来被认为是必备手续的流程被削减是不是表示当前正是一个很好的机会呢？

　　监管体系的修复和完善本身无可厚非，这里要预防的一个情况是过犹不及，也就是说，要避免监管行政化的问题。监管不是目的，监管是一个过程，为的是企业在规范的环境下远离风险，更好的发展。在现实中，地方烟企组织的中级结构还要对应所在地的对应行政机构管辖督查，比如一定级别人事上的调整都需要进行报备等，其实这还不是主要问题，最令人担忧的就是这些部门本事极大，对烟企的一些工作实在很难说是指导还是干涉，这个时候烟企往往没有太多的选择提出异议，只能疲于应付。

　　市场化才是去行业行政化的良方

　　行业的行政化既表现外部，也同时存在于内部。各地烟企的生产计划全部来自于国家局，如果国家局不给码段，那么地方烟企就根本无法生产，由此可见行业的计划程度之高。这样一来，工业的市场主动性和灵活性就很难得到体现，对自身各项工作的安排与预计也很难做到精细准确，并有针对性。行业虽然没有重点强调