烟草在线专稿　　当前，随着烟草提税顺价的市场变动，国家控烟力度进一步加强，作为烟草专卖行政主管部门应“守土有责”，为践行“两个至上”精耕细作。许可证管理一直是专卖管理中重点、难点、热点工作，虽然烟草专卖零售许可证的发放和后续管理已逐步走向规范化、制度化，但是，现实中零售许可证的使用方面仍存在诸多问题，不仅扰乱了正常的卷烟市场经营秩序，还占用了宝贵的卷烟市场资源，因此，加强许可证管理，尤其是建立健全零售许可证退出管理机制，成为新形势下许可证管理的重点工作，更是顺应国家提税控烟政策的重要之举。

　　一、烟草专卖零售许可证退出管理的现状

　　依照《烟草专卖法》及其实施条例、《烟草专卖许可证管理办法》的规定，烟草专卖零售许可证持证人应当按照烟草专卖零售许可证的许可范围和有效期限，依法经营和使用许可证，《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》中对许可证停业申请、歇业申请等管理类事项也做出了相应的规定，但是由于当前卷烟零售市场持证户数趋近饱和以及许可证的退出管理机制尚未真正建立，真正主动前往烟草专卖行政主管部门申请停、歇业的持证户极少，大多数持证户都是停、歇业不主动、不申请，甚至出现非法转让、出租许可证的违法行为，间接扰乱了卷烟市场的正常秩序，增加了卷烟市场的监管难度，同时也损害了广大合法持证户和拟申请办证户的利益。因此，探索、建立和健全烟草专卖零售许可证的退出管理机制显得尤为重要。

　　二、许可证退出的含义及种类

　　狭义上的许可证退出，是指烟草专卖零售许可证持有人因法定情形的出现，不再符合持有烟草专卖许可证的法定条件，从而注销其所持有的烟草专卖零售许可证的行为。

　　广义上的许可证退出，是指持有烟草专卖许可证的经营者，因某种事由的出现，停止经营卷烟零售业务，对其许可证进行一定的管理，使其处于有效的监控状态，从而避免出租、出借、转让等违法行为的发生。广义的退出除了停业、歇业、撤销、撤回、注销等法定退出流程，还包括销售部门的停止供货流程。

　　本文所述的许可证退出管理是从广义入手，多流程、多渠道、多方式来综合解决现有问题。

　　三、专卖零售许可证退出管理中存在的主要问题

　　目前在专卖零售许可证的退出管理过程中存在较为典型的问题为：停、歇业不申请，非法转让、出租，管理不到位等问题。

　　（一）停、歇业不申请，浪费许可资源

　　《烟草专卖许可证管理办法》第五十条规定：“取得烟草专卖许可证的公民、法人或者其他组织需要停业的，应当在停业前七日内向发证机关提出停业申请……”，《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》第二十三条规定“发生《烟草专卖许可证管理办法》第四十九条第二项至第五项规定的情形，持证人或利害关系人应当在规定情形发生后30日内申请歇业；持证人在许可证有效期限内不再从事生产经营活动的，应当及时提出歇业申请……”，但事实上，绝大部分持证户在停、歇业时都不会主动向烟草部门提出申请，因为申请或不申请停、歇业对预停止经营卷烟零售业务的持证户而言，没有实质上的区别，所以持证户一般都不会主动申请。

　　在卷烟零售户停、歇业期间，烟草专卖零售许可证尚处在行政许可有效期内，但这类许可证处于“冬眠状态”。根据相关法律法规规定，烟草专卖零售许可证要经过公告并履行注销手续才算完全退出。如果“冬眠状态”许可证过多，却又不经营卷烟零售业务，对于目前比较紧缺的烟草专卖零售行政许可资源来说，就是一种最大的浪费。

　　（二）非法转让、出租，　扰乱市场秩序

　　转让，是原持证人自己停止经营烟草专卖零售业务后，将许可证转让给他人并从中谋利的行为。《烟草专卖许可证管理办法》规定持证人不得以买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让烟草专卖许可证，否则烟草专卖行政主管部门可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格。在实践中，持证户在转让店铺时为了避免被烟草部门发现而对其予以停止供货，双方一般都会协商好在转让店铺的时候连同零售许可证一并转让，这就出现了实际经营者改变，但经营场所的工商营业执照、烟草专卖许可证等相关的证件、材料等显示的经营者未改变，或是营业执照登记事项与许可证不符等情况。

　　出租，是指持证人将烟草专卖零售许可证租借给他人使用并从中谋取利益的行为。出租有两种形式，一是完全出租，持证人实际并未经营卷烟零售业务，而是将许可证使用权完全交由他人，是否订购卷烟、订购什么卷烟完全由他人支配。二是不完全出租，持证人本人有经营卷烟零售业务，但由于其本人经营规模小，销量不大，为了提高其星级和限量从而取得更好的货源分配策略，而与其他零售户（一般为大户）共用一份许可证。

　　上述两类违法行为的存在扰乱了卷烟市场秩序：一是为代订、套取卷烟货源提供了有利条件，二是为无证户提供了生存的“温床”，三是损害了合法卷烟持证户的利益，而针对上述违法行为，烟草专卖执法人员一般都苦于没有充分的证据，而不能对其许可证进行处理。

　　（三）忽视监管，动态管理失控

　　受相关专卖考核指标的影响，在日常实际工作中，大部分烟草专卖市场管理员或稽查员只是对息息相关的考核指标涉及的内容如案件查处、市场监管等比较重视，而轻视了许可证后续监管等考核指标以外的相关工作，对许可证的动态变化不能做到及时掌握，特别是地处边远、交通不便的行政村的监管。

　　（四）专卖零售许可证退出管理存在问题的原因分析

　　造成烟草专卖零售许可中出现的停、歇业不申请，非法转让、出租等问题，从外因分析主要是部分持证户的法律意识淡薄，受现实利益驱动或人情交往影响，从内因来看则是监督管理不够全面，具体如下：

　　1、外因分析

　　①　卷烟持证户的法律意识比较淡薄，不知道停、歇业应当办理申请，也不知道专卖许可证不能非法转让、出租等。新的《烟草专卖许可证管理办法》颁布实施已经多年，但新办法的社会影响力仍然很小，大部分经营者不清楚烟草专卖许可证管理的内容，认为只要不卖假烟、走私烟就行了，对零售许可证的处理也很随意。

　　②　随着卷烟市场竞争的日趋激烈，一些卷烟零售户因经营状况不佳而被迫改行从事其它生意，但他们又不想放弃“含金量”很高的烟草专卖零售许可证，受现实利益驱动或人情交往影响，往往想方设法将零售许可证转让、有偿出租或出借给无卷烟经营资格的经营户或者有证户。

　　2、内因分析

　　由于大部分基层专卖管理机关只将查办违法案件起数、市场净化程度等作为考核的指标，忽略了对许可证管理特别是后续管理的监督考核，导致了部分专卖一线人员只重视违法案件的查处，而对持证户的许可证动态管理不足，信息掌握不及时、不准确，更有甚者对经营者停、歇业以及出租转让专卖零售许可证等违法行为视而不见，影响了专卖零售许可证的退出管理。　

　　（五）专卖零售许可证退出管理的实践探索

　　烟草专卖零售许可证退出管理情况十分复杂，单一依靠专卖部门采取行政手段处理，不仅不能很好地解决问题，有时甚至会起反效果；因而专卖管理在管理力量上要联合业务部门，在管理手段上要综合运用行政、经济等多种手段，解决管理难点，理顺管理矛盾，使烟草专卖零售许可证退出管理真正为维护烟草专卖市场秩序、维护专卖零售户、消费者利益服务。因此，针对实践中存在的问题，通过对关键领域、关键流程、关键结果的分析与实践，笔者认为应从以下几方面入手：

　　1、把好“三关”，管建结合，综合治理

　　①　把好宣传关，注重宣传效果，牢固守法意识

　　在做好日常烟草专卖法律法规宣传的同时，还注重了以下几方面的宣传：

　　第一，新办证零售户培训中重点宣传关于停、歇业及相关违法行为的内容及程序，并制作和发放相应的停、歇业、依法使用许可证的宣传卡片和资料。

　　第二，编制通俗易懂的宣传信息，通过公共平台或者手机短信平台的方式不定期的向零售户宣传。

　　第三，在日常走访检查中，时刻提醒持证户依法使用许可证的相关规定。例如：许可事项发生变化应如何处置、许可证期限届满时应如何延续、暂停营业时应如何办理等内容，促进持证户规范用证的意识。

　　通过多种形式的宣传，不断提高持证户的法律意识，促使其在不经营卷烟零售业务时能主动前往发证机关办理相关手续。

　　②　把好流程关，加强内部监管，规范许可证办理

　　烟草专卖零售许可证的规范办理是提高许可证质量的基础，加强行政许可内部监管则是规范许可证办理的前提，因此，如何加强对行政许可的内部监管就显得至关重要。

　　一是建立回避制度。许可证办理过程中，申请人的申请材料反映的内容是否与实际情况一致、是否符合合理布局，都要通过一线专卖人员的现场勘查来体现，如果勘查人员存在主观随意性，则会直接影响勘查的公平性，通过借鉴行政处罚程序中的回避制度，建立行政许可勘查回避制度来制约这一行为，可以有效避免勘查人员因主观因素而作出“人情勘查”。

　　二是重点加强许可证申办流程关键环节的监管。目前，烟草专卖零售许可证的申办程序为“申请→受理→核查→审查→决定→送达→归档”，其中核查和审查环节是整个流程的关键节点，针对上述两个关键节点的监管，一是要增强受理机