烟草在线专稿　　摘要：在市场监督检查中由于执法人员不注重执法细节很容易引起法律风险，本文通过辨识市场监督检查细节中存在的法律风险点，探索控制与规避法律风险的有效措施。

　　关键词：辨识　规避　监督检查　法律风险

　　一、执法监督检查是法律赋予烟草专卖行政主管部门的权利

　　《烟草专卖法》第三十八条规定，烟草专卖行政主管部门有权对本法实施情况进行检查；《烟草专卖法实施条例》第十六条规定，烟草专卖许可证的发证机关可以定期或者不定期地对取得烟草专卖许可证的企业、个人进行检查；《烟草专卖许可证管理办法》第三十五条规定，烟草专卖许可证发证机关有权对辖区内取得烟草专卖许可证的公民、法人或者其他组织的生产经营活动进行监督检查，也可以授权或者委托下级烟草专卖行政主管部门进行监督检查。

　　烟草专卖执法监督检查是法律、法规赋予烟草专卖执法部门和执法人员的权利与职责，是规范、净化卷烟市场，维护国家利益、消费者利益的基石。

　　二、辨识烟草专卖市场监督检查细节中存在的法律风险点

　　执法人员在实施执法监督检查面临着刑事责任风险、民事责任风险等法律风险，通过执法建设、法制监督多种途径有效控制和规避了大的法律风险。但在日常的执法工作中，由于执法人员不注重执法细节，抱有侥幸心理、态度随意，往往也会引起法律风险。

　　（一）市场检查执法过程中执法主体及执法人员无资格执法

　　虽然“持证检查”已深入人心，但在市场检查过程中仍然有一些执法细节存在法律风险。一是在当前的执法队伍中存在一定数量的临时聘用人员或新上岗人员，在没有检查证的情况下到零售户店中实施检查监督。其中包括多种情形，有的是入户走访“服务人员”，自身认为入户走访签字属于服务行为，不存在执法行为；有的是尾随持证执法人员身后做“旁观人员”，只是做一些检查记录、信息搜集，认为没有实际上参与执法过程；有的是处理市场举报等临时工作的　“应急人员”，在执法部门接到举报时，执法人员在执行其他任务而调用无证人员处理举报的实地调查工作。二是为有力监督执法人员的市场监管工作，行政主管部门内设的考核机构到零售户店中实施检查，查看执法人员日常走访签字和零售户守法经营情况。虽然将执法工作纳入考核能够有效激励执法人员规范执法，但在部门考核人员无检查证件入户实施检查时也造成了法律风险隐患。三是执法人员到商住两用性质的零售户中实施检查，查至零售户住所区域时在未经零售户允许或者跟随的情况下实施检查，随意翻动其私人物品造成零售户抵触情绪，从而引起零售户的举报、投诉等。

　　（二）市场检查执法过程中执法人员的“作为”和“不作为”侵犯被检查人合法权益

　　在市场检查执法过程中执法人员忽视执法细节的一些“作为”侵犯了被检查人合法权益，具体有以下几点：一是在运用烟草零售市场检查“APCD”工作法搜集零售户基础信息做市场分析，如搜集零售户库存情况。执法人员在零售户不配合情况下强制清点库存，或者零售户不在场情况下私自清点都会引起法律风险。二是执法人员在许可证后续管理、市场检查中发现零售户有违法违规经营卷烟行为时会当即采取拍摄涉案卷烟照片、许可证照片等形式固定各类证据。在取证的照片中有的会将当事人拍入照片，有的将旁观人员拍入照片，而这些照片除了作为案卷的影像证据使用外，往往还作为网站政务信息或者粘贴在法律宣传展板等做信息、宣传和教育使用。这样侵犯了公民的肖像权，也是一大法律风险隐患。

　　同时，执法人员的一些“不作为”侵犯了被检查人合法权益，具体有以下几点：一是入户检查或者走访服务不按照规定佩戴执法徽章、出示检查证件引起法律风险。二是在先行登记保存涉嫌违法卷烟等证据时采取了行政强制措施进行先行登记保存，在程序存在法律风险：在案件查处过程中，执法人员有时先开具《先行登记保存通知书》给当事人，后向行政机关负责人报告补充先行登记审批手续。程序上与法律相违背。另外，执法人员在实施先行登记保存时未履行告知当事人权利、听取当事人陈述和申辩的义务。例如执法人员对于当事人关于涉案卷烟是自己使用或者礼品赠送而来等卷烟来源说辞不予理会，很容易引起当事人的起诉。

　　三、控制与规避市场监督检查细节中法律风险的措施

　　（一）注重细节管理，规范执法行为

　　“细节决定成败”，基层专卖执法人员是烟草专卖行政部门与零售户直接接触的一线人员，代表着烟草部门的形象。执法人员应当通过注重每一个执法细节，加强执法细节管理，规范执法行为，为烟草行业树立良好的执法形象。

　　一是统一着装，佩戴执法徽章；二是入户亮证，说明来意；三是执法检查，先经允许；四是登记保存，告知权利；五是牢记禁令，文明用语；六是做好记录，签字确认；七是履职服务，表示谢意。

　　要严令禁止执法主体及执法人员无资格执法行为。烟草专卖执法检查证件是执法人员表明执法身份的“身份证”，不能在任何情况下无证执法检查。对于临时聘用人员和新上岗人员可以采取调换岗位等方式，考核机关可以委托执法人员或者督察人员履行市场监管考核职责避免无证执法。

　　（二）加强教育培训，提高人员素质

　　执法人员应加强法律法规学习，认识法治的重要性，在学法、懂法的基础上用法，系统的学习法律原理，掌握法学精髓。除学习烟草专卖法律法规等行业内法律外，还应重点学习行政许可法、行政强制法、行政处罚法等法律及程序，通过不断的学习、不断的总结，掌握执法过程中各环节的执法要求，在执法中依法依规，将法律理论知识与实际工作融会贯通，从而提高执法工作水平。

　　（三）加强法律监督，做好法制宣传

　　在办理烟草专卖零售许可证时，加强法律监督，严格对零售户经营场所性质的审查，告知零售户经营场所需与住所相独立等烟草专卖法律、法规禁止的卷烟经营行为，从源头上做好零售户的法律宣传工作。

　　定期适时向社会、广大零售户开展法制宣传是有效规避法律风险的重要途径。以“3·15”、“6·29”、“12·4”等重大宣传日为时机，以开展“送法下乡”、行政服务大厅设立固定咨询点等形式创新法制宣传载体，结合辖区内广大烟草专卖零售户及消费者的特点，有计划的精心选择宣传内容，突出宣传重点和特点，加强日常走访宣传的落实，切实增强宣传活动的针对性、实效性，营造浓厚社会氛围。通过大力宣传贯彻烟草专卖法律、法规，提高社会及零售户对烟草执法的认可度、认知度、配合度。  

　　（四）规避法律风险，增强防范意识

　　通过开展法律风险防控工作，认真梳理执法工作中各个程序、各个环节的法律风险点，针对风险点加强学习与敏感效应，使得防范法律风险内化为执法人员的意识，成为自觉的执法行为，从而根本上降低风险。定期开展法律风险讨论会，执法人员相互交流执法案例，汲取经验，共同提高。

　　四、小结

　　扎实推进法律风险防控工作是全面推进法治烟草建设的重要环节，防范、应对法律风险是新形势下进一步巩固和完善烟草专卖制度的必然要求。全员提高法律风险防控意识和紧迫认识，按照“全员、全面、全程”的法律风险防控工作要求将各项工作做“严”做“实”才能逐步适应依法行政新常态。