烟草在线专稿　　

　　引：中国作为世界上最大的烟草生产国和最大的烟草消费国，烟草业在国民经济中的重要地位是不言而喻的。我国的烟草专卖制度是烟草产业取得巨大成效的保障和基石。随着社会主义市场经济体制和经济全球化的不断深入，我国烟草专卖制度也越来越受到各方面更多的关注和质疑。因此，如何改革完善烟草专卖制度以提高我国烟草行业总体竞争力显得非常重要且迫在眉睫。

　　1.我国实行烟草专卖制的意义

　　我国从客观实际出发，实行烟草专卖制度，有计划地组织和开展烟草专卖品的生产与经营，提高烟草制品质量，规范商贩的进货渠道，对维护消费者的合法利益，确保国家财政收入具有重大的意义。

　　1.1我国实行烟草专卖制的理论意义

　　烟草作为一种商品，既有一般商品的属性，又有特殊商品的属性。作为一般商品，无疑要遵循普遍性的客观经济规律；但作为特殊商品，必然也有其自身的特殊规律。因此，对于烟草这种特殊的商品、烟草行业这个特殊的行业，必须要运用特殊的管理体制、特殊的管理办法。中国对烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的国家烟草专卖制度，并对在烟草专卖体制下进一步推进行业改革与发展提出了明确要求。同时，对烟草及其制品课以重税，实行“寓禁于征”的政策。这是具体问题具体分析的科学态度，是特殊矛盾特殊解决的正确决策。实行烟草专卖专营体制，强调“集中”、强调“计划”以及在其他某些方面进行必要的“限制”，是由烟草生产经营的特点即客观实际所决定的。

　　1.2我国实行烟草专卖制的现实意义

　　烟草专卖制度既是国家实施的一项经济制度，也是国家的一项法律制度，国务院对于建立国家烟草专卖制度的基本评价有两点，一是重要的改革，二是成功的改革。自1983年国家烟草专卖局成立以来，各级烟草专卖行政主管部门通过与公检法和工商机关等建立全面的长效打假机制，积极争取地方政府的重视和支持，协调铁路、民航、公路、邮政等相关部门，落实联合打假工作制度和四部门《会议纪要》要求，加强监管和检查力度，保持高压态势，深入开展端窝点、打源头、抓主犯、破网络、断渠道、清市场的打击行动，全面推进卷烟打假工作，有力地打击制售假烟违法犯罪活动，取得了明显成效，烟草市场管理的改善，为烟草行业的发展和增加国家利税做出了巨大贡献。

　　2.我国实行烟草专卖制的现实困境

　　烟草专卖专营是一种垄断，这种垄断不是一般意义的垄断，不是行业性的、部门性的或者地区性的垄断，而是属于典型的国家垄断，其本质是代表着国家和人民群众的利益。在改革开放初期，当国务院决定实行烟草专营时，就明确其目的是“改善市场卷烟供应，增加国家财政收入”。可见，烟草专卖法立法的本来目的和价值追求，就在于以法律手段确立专卖制度，从而在烟草的经营管理中实现效益、公平和秩序的目标。

　　2.1我国实行烟草专卖制面临的挑战

　　在任何垄断的形式下，都容易产生效率低下和服务不周的弊端，特别是在长期实行计划调配的影响下，更容易产生唯我独尊的行业霸气和强买强卖的官商习气。近年来出现了不利于发展的问题和挑战：主要包括：第一，烟草市场存在较一定的地区封锁，运用各种行政权力，在本地区设置各种障碍，阻碍了全国统一大烟草的形成。第二，烟草专卖法律制度存在诸多不完善的方面，无论立法上还是执法上都存在许多亟待完善的问题，如职权交叉重叠、法律内容落后于现实、专卖执法偏离公平与效率的价值取向、执法主体和经营主体的合一导致自由裁量权的滥用等问题，削弱了法律的权威性和适用性。第三，应对WTO挑战的能力不强。表现在：面对世贸组织对我国烟草专卖制度造成的改革压力和跨国烟草公司强大的市场控制能力对我国烟草企业形成了巨大的竞争压力，我国烟草行业的实力明显不足。第四，就我国现行的烟草专卖制度本身而言，它还存在一定的缺陷。在整个烟草专卖制度的实施过程当中，中央、地方政府主体之间存在着决策、干预权力的冲突与角色定位的问题。

　　2.2我国实行烟草专卖制的讨论

　　随着我国社会主义市场经济日益深入，特别是加入世界贸易组织和世界卫生组织的《烟草控制框架公约》后，对烟草专卖制度的质疑不断增多，烟草行业的改革引起了广泛关注，我国烟草专卖制度存废之争是当前关于烟草产业发展方向的一场势均力敌的博弈，不同领域的学者纷纷撰文提出改革建议。有一些学者认为我国烟草实行专营专卖，是与社会主义市场经济体制相矛盾的，也不符合世界贸易组织规则的要求，所以他们提出直接而彻底的建议就是废除烟草专卖制。诚然，烟草专卖制度是适应当时计划经济发展要求诞生的制度，并且对中国烟草近年的快速发展发挥了积极的作用，但是从长远看，随着我国经济体制改革的不断深入，市场化水平越来越高，烟草专卖制度终将走向何方，还尚未可知。

　　暂时保留烟草专卖制度是为了在近期内更好提高中国烟草的国际竞争能力。我国在加入世贸组织以后依然坚持保留烟草专卖制度，其出发点不是为了保护低效率的烟草产业，更多的是因为我国烟草业目前还不具备与国外巨头抗衡的能力。希望借助于烟草专卖制度的特殊性，对现行烟草业计划体制和财税体制进行改革，调整烟草产业组织结构，打造大企业、大市场、大品牌，以提升我国烟草行业整体竞争能力。　

　　现阶段，烟草专卖制度作为烟草行业的根本管理制度，是烟草产业发展壮大的基石，坚持和完善烟草专卖制度是发展烟草产业的现实需要，也是符合我国国情的选择。因此，如何在市场经济环境下，改革完善烟草专卖制度以提高我国烟草行业总体竞争力显得尤为重要。

　　3.　我国烟草专卖制改革发展的未来走向

　　由于目前我国法律还不是很健全，有法不依、执法不严、违法不究的现象还在一定范围内普遍存在，而且在监管方面我们经验不足，如果轻率地取消烟草专卖制度，有可能对中国烟草行业的发展产生消极的影响。所以，当前乃至今后一段时间内，中国烟草专卖制度的变迁必然是局部和渐进的，不可能一蹴而就，其改革取向应是在坚持烟草专卖制度的前提下推进的市场化改革，即是一种依存于主制度的从属制度变迁。

　　近些年来，作为被管制者的中国烟草行业在坚持烟草专卖制度的前提下，采取了如推进卷烟工业企业跨省联合重组、工商分开管理体制改革等措施，取得了一定的效果。这为未来烟草专卖法的改革走势提供了思路。为进一步完善了烟草专卖制度，增强了专卖制度的效率、活力和生命力，具体措施包括以下几个方面：

　　3.1.强化市场化观念，建立互补机制

　　明确中国烟草专卖制度改革的目标，即在坚持专卖体制，保证国家税收收入的前提下，适应社会主义市场经济体制的要求，引入市场竞争机制，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，增强中国烟草行业在国际上的竞争实力，实现由行政垄断向经济垄断的转变。因此，要在烟草垄断经营体制中最大限度地引入竞争机制，建立一种专卖体制下垄断与竞争适度、计划与市场互补的烟草市场营运机制。同时，要强化烟草市场化观念，推进构建以公司制为核心的现代企业制度，建立规范有序的全国卷烟统一大市场，确保烟草市场化改革取得实效。

　　3.2推进法制建设，完善法律体系

　　烟草专卖法是保护和规范中国烟草行业的一部专门法，它从法律上确定了烟草行业的政企合一，确定了以行政区划分割统一市场，这其中包含不符合市场经济竞争要求的方面。因此，推进烟草专卖法的修改势在必行，重点是要修改不符合市场经济发展要求和原则的关规定，为烟草行业实现政企分开，建立全国统一大市场创造条件，使这部法律切实成为烟草行业有序运行良性发展的根本保障。同时，要明确烟草专卖的价值取向，修改完善烟草专卖法及其实施条例，理顺烟草行政执法管理关系，加强对地方性法规，规章的清理，有效健全烟草专卖法律体系。

　　3.3改革财税体制，调整税率政策

　　改革烟草财税体制，牵涉到中央和许多地方政府的财政收入，一直是烟草行业争议最多、分歧最大的问题，是一个需要各方协同努力的系统工程。因此，应采用逐步调整、不断完善的渐进式改革办法。一是考虑从调整税收基数入手，使卷烟企业缴纳的税收与地方财政收入脱钩，以减少地方政府对卷烟企业和市场的过度干预。二是将卷烟消费税的征税环节由生产环节改为销售环节，使销售量而非生产量成为地方税收多少的决定因素。不仅如此，还可对税率进行适当调整。对烟草课以高税是世界各国的惯例。我国同国外相比，在烟草税率提高方面还有较大的空间，提高烟草税率一方面可以提高国家的财政收入，又可以压缩烟草企业的利润空间，促使他们增强紧迫感和危机感，转变经营观念，进一步加强企业管理的水平。当然，提高税率要坚持幅度适度，循序渐进的原则，充分考虑并尽量减少对国内企业的冲击。

　　3.4打破地方封锁，准确政府定位

　　烟草地方保护主义形成的重要原因之一是行业内部利益主体太分散，以及这些地方烟草专卖行政部门滥用“专卖管理"职能作为地区封锁的保护伞。要彻底打破地方保护主义的枷锁，就必须下决心搞好烟草企业的组织结构调整，打破“地区割据”的困局。可从推进烟草工商分设改革和推进跨区域联合重组等方面入手。同时，我国政府在烟草专卖制度的变革过程中，应该坚持有所为，有所不为的原则，更加注重制度环境建设，进一步强化健全和规范相关制度安排之间的联系，给予诱致性制度变迁因素发挥作用的空间。

　　3.5改变固有观念，坚持以人为本

　　烟草专卖法在实际执行过程中，由于受到各种因素的影响和制约，人们对它的现实价值理念与其本来的价值目标发生了一些偏斜，从而导致其价值功能没有得到完全的释放和实现，主要表现在迷信人治不重法治，实践中