烟草在线专稿　　引言：近年来，随着国家“工业反哺农业、城市支持农村”战略的纵向推进，烟草行业的社会责任越来越重。特别是中央水利工作会议把“兴水利、润泽于民”提到了新的战略高度后，加强烟叶生产基础设施建设、推进水源工程建设成为了烟草新时期的历史担当。因为它是全心全意服务烟农、服务当地经济发展的具体体现和生动实践。云南作为全国的烟草大省和烟草强省，每年在烟叶生产基础设施建设和水源工程上投入的资金大约50亿元。这些建设工程资金投入大、涉及的领域广、监管的环节多、运作的风险高。如何强化对烟叶生产基础设施建设工程和资金的监管？从源头上有效扼制不规范行为的发生？预防工程领域的腐败滋生？整个烟叶生产基础设施建设面临着前所未有的重大考验，也是一个不容回避的重大课题。现试从制度监管的角度进行初步的探讨和研究。

　　改革开放以来，工程领域的腐败问题一直是备受关注的顽疾。特别是近年来，伴随经济的高速增长，工程腐败和权力腐败犹如一对“孪生兄弟”，时有“一批工程立起来，一批干部倒下去”的怪现象发生，引发了社会的广泛热议。究其原因：有权力监督的缺位或缺失、有道德底线的下滑和沦丧、有人生观、世界观的扭曲和变形，更重要的是少数单位和个人依法依章办事的意识不强、监管的深度和广度不够，造成了有制度但难执行的局面。更有甚者，把制度当成累赘、把程序视为死板、把监督当成多余、把检查当成应付。天马行空、我行我素，凌驾于法律之上，置身于监督之外。监管制度成为汇报给上级听、写给别人看、摆在桌上、挂在墙上，记在本上的“工艺品”。诚然，没有规矩，怎成方圆？没有监督，何谈规范？烟草作为一个责任企业，肩负着重大的社会责任，由于其垄断专营的特殊性，涉烟工程项目建设在质量、效益和监管等方面自然成为焦点。怎样把烟叶生产基础设施建设项目监管好，值得我们认真深思。笔者认为：制度监管是烟草工程建设的生命线，“阳光”操作是烟草工程建设的“防腐剂”。下面将从问题、成因入手，研究建立涉烟工程建设制度监管的长效机制。

　　一、烟叶生产基础设施工程建设制度监管的难点和问题

　　从目前看，烟叶生产基础设施工程仍不同程度存在制度不完善、制度监管难落实、监管缺乏系统性和针对性等问题。具体表现在以下几个方面：

　　（一）制度建设不完善　制度设计粗放　弹性大

　　制度源于实践又高于实践。鉴于烟叶生产基础设施工程的建设和管理，是处于边摸索、边实践的过程，没有任何成功的经验可供借鉴的实际，在制度的建设中必然难以形成周全慎密的防线，制度设计粗放、弹性大、失之于宽、失之于软等问题在所难免。

　　（二）认识不到位　制度监管流于形式　浮于表面

　　对任何事情的看法都是由量的积累向质的飞跃发展的，无论是烟叶生产基础设施还是水源工程建设，由于各人所处的层次不同，看问题就会产生一些片面的理解。加之个别领导对制度建设监管重视程度不够，实际中制度监管流于形式、浮于表面的现象不同程度存在。

　　（三）制度监管不力　容易重关键环节轻日常动态监管

　　现有体制的一些弊端，导致了监督者的畏惧心理存在。怕工作中得罪的人多，今后自己会有穿不完的小鞋。再说了，别人都可以睁一只眼闭一只眼，我为何和别人过不去呢？唯恐工作中自己一贯坚持原则，会不利于今后的发展，老好人思想阴影在作祟，再监督就很难发挥应有的作用。监督工作不认真、监督不严格、管理不到位、会导致虚监、弱监、漏监、难监等问题不同程度存在。此外，再监督人员知识面的局限导致不会监督、碍于人情世故出现不便监督、部门职能的交叉导致不能监督、一些人为因素的干扰出现不敢监督等问题也不容忽视。在实际中因循守旧、见子打子，领导对重要的关键环节根究得紧，就集中火力去积极应付。日常动态监管因属于一种事务性的工作，干好干坏一个样，干多干少一个样，长期以来由于缺乏严格的考核机制，得过且过就成了一些人混日子的招法。

　　（四）制度监管预见性不足　事前事中监管缺位

　　在现有制度监管中，缺乏科学性、前瞻性和约束力的情况时有发生。由于体制的转型和烟草系统的变革，使得制度监管预见性不足，头疼医头、脚痛医脚现象较为突出。更重要的是忽视了事前、事中的监管，使得制度“游离真空”，造成监管的短板，弱化了反腐倡廉制度的针对性和有效性。工程前建后弃、边建边改现象时有发生。好的开始是成功的一半！就如同工程前期的预算和拦标价，如果没有聘请有资质的社会中介机构进行审计就已开工建设，想从最后工程项目竣工决算审计和专项资金的审计中来严控资金的开支无疑是天方夜谭。

　　（五）制度监管不够系统　操作中针对性不强

　　制度的监管是个全方位的过程，要力争贯穿于企业生产经营的全过程之中。目前制度的监管还很难做到权力运行到那里，监督制约机制就建立到那里，使制度管理监督横向到边、纵向到底，坚决不留死角。制度执行中针对性不强的例证很多，如问责制中一些问责的界定模糊、量化标准不统一；招标代理机构的选择制度、监理制度、详尽的检查验收考核办法、建后管护结合实际可操作性不太强等问题的存在，容易造成操作中弹性的橡皮尺，执行的人可根据不同的人或事随意拉长或缩短。

　　（六）监管制度设置分散　难以形成整体活力

　　为做好涉烟工程的监管，目前各职能部门都依照职能权限，设立了相关的监管制度规定。这些规定政出多门，各有侧重，让下面具体办事的人员觉得很困惑难以操作。不执行吧，检查无法顺利过关，执行吧，都是自己的上级部门，谁都得罪不起，只能是选取自己认为好操作，对检查能够通过的办法来执行。监管制度设置的分散必然难以形成整体监督活力。

　　（七）监管队伍素质参差不齐　监管不严不细

　　目前烟草系统的监督队伍普遍存在人员严重不足和能力亟待提高等问题。新情况新问题的层出不穷，对监管人员提出了更高的要求和更新的挑战。监管人员不仅要熟悉自己工作业务流程、精通自己的专业知识，还要对烟草生产经营方方面面可能出现的问题有认识和打算，并能结合工作实际提出一些解决问题的对策。领导要求高、职工期望大，监管人员由于自己知识结构、能力水平局限等原因，就是真有干好监管工作的决心也无实际干好监管工作的精力。

　　二、产生问题的成因

　　（一）宣传学习监管制度的力度不够

　　学习是永恒的主题，逆水行舟，不进则退。我们要充分认识到被广大烟农誉为利在当代、惠及子孙“德政工程”和“民心工程”的烟叶生产基础设施建设和水源工程，其建设的意义已经远远超出了烟叶生产发展本身。她不仅可以进一步展现“责任烟草、诚信烟草、和谐烟草”的良好社会形象，还能有效促进当地农民生产生活条件的改善，夯实现代烟草农业发展的基石，为农业现代化建设打下坚实的基础，也为现代烟草农业在社会主义新农村的全面铺开，架设一条“有形”的快车道。思想认识到位，行动才会明确，监管也才能不折不扣。我们只有紧紧围绕“卷烟上水平”这个基本方针和战略任务，服务于“改革、发展、稳定”大局，建立健全与“转变发展方式、优化烟叶结构，提升烟叶品质”相适应的教育、制度和监督的烟叶生产基础设施建设和水源工程建设惩治和预防腐败体系，才能做到源头预防、制度创新、标本兼治，更有力地遏制烟叶生产基础设施建设中违规违纪行为的发生，确保烟草行业党性纯、行风正、人心齐、事业兴。

　　（二）　难做到因地制宜　制度创新乏力

　　为提高“两烟”生产经营的监管，烟草系统在制度的建设上可谓不遗余力。制度建设的内容涵盖了项目立项规划及设计实施、项目招投标及建设、合同签订、资金拨付及审核把关、项目验收移交、建后管护和档案资料管理的各个环节。但在因地制宜、结合自己的工作实际，进行制度创新方面就不如人意，文件更多的是换个标题层层转发，省局（公司）转发国家局的、州（市）公司转发省局（公司）的、县级分公司转发州（市）公司……制度创新乏力，是影响制度执行的关键。

　　（三）监管方式单一　办法不多

　　对涉烟工程建设项目的监管，可以说从国家局、省局（公司）、地（市）级公司、县级分公司都有一些明确规定。但在实际监管过程中，监管手段层层效仿、监管方式单一、监管方法不多等情况屡屡发生。具体工作中，能应付所有监管的量亦实属不易，再上升到监管的质就难尽如人意。

　　（四）制度监管没有形成流程化

　　尽管随着监管力度的加大，一系列监管措施的逐步出台，但不容忽视的是，制度监管没有形成流程化的情形仍是板上钉钉的事实。我们要以“十大”管理体系建设为契机，以最高管理当局的管理要求为核心，以提升管理效率和经营益为目标，达到全面贯彻“严、细、实”要求为效果，使各项制度建设为党风廉政建设提供“软件支撑”和“刚性保障”，创建“规范-效率-活力-规范”的良性循环机制。目前促进制度反腐的机制正在建立和完善之中，制度监管的流程化尚有待于加强。

　　（五）制度监管缺乏预警机制

　　烟草属于资金密集型企业，制度监管更多是体现在对资金的监管上。惩治和预防腐败体系动态平台的建立和全省资金监管系统的实施，无疑为制度的监管提供了有力的保