2021年3月22日，中华人民共和国工业和信息化部网站公开征求《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》的意见，剑指加强对电子烟等新型烟草制品的监管。此次工业和信息化部、国家烟草专卖局研究起草的征求意见稿，在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》附则中增加一条，作为第六十五条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”短短一行字，在电子烟行业如投石入湖，分量极重，影响范围巨大。

2021年11月10日，《国务院关于修改<中华人民共和国烟草专卖法实施条例>的决定》（国令第750号）公布施行，确定电子烟等新型烟草制品参照《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》卷烟的有关规定执行，并根据该决定对条例作出相应修改。

2021年12月2日，国家烟草专卖局网站公开征求对《电子烟管理办法（征求意见稿）》的意见，在该征求意见稿的《说明》中，明确指出电子烟行业存在无序发展的乱象，部分产品存在尼古丁含量不清，添加成分不明、产品质量良莠不齐、宣传误导消费者、产品引诱未成年人吸食的问题。

电子烟作为含尼古丁等上瘾成分的产品，虽与烟相似，但在监管、税收、宣传、销售等各个环节，与烟的监管力度大相径庭，对未成年人群体造成极大影响。结合2018年8月28日，国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局发布的《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》（2018年第26号）、2019年10月30日国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局发布的《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》（2019年第1号），加强对电子烟的监管，不仅是填补监管空白，规范电子烟市场，更是为了保护未成年人身心健康。但是，电子烟作为新型产品，与传统烟草具有较大的差异性，仅凭“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行”，将对传统卷烟的管理方式套用在电子烟上，不能适应电子烟市场的发展，难以达到全面管控的目的。

因此，2021年12月2日，中国烟草官网发布了《公开征求对《电子烟管理办法（征求意见稿）》的意见》。《电子烟管理办法（征求意见稿）》共计六章四十八条，在该意见的说明中，明确了《管理办法》的主要内容为：“明确电子烟定义和监管对象。加强电子烟生产管理，建立电子烟产品质量安全保证体系和电子烟产品追溯制度。从事电子烟生产、批发和零售业务的市场主体须相应取得烟草专卖行政主管部门核发的许可证。建立全国统一的电子烟交易管理平台，对电子烟产品、电子烟用烟碱等进行交易管理。电子烟产品应当符合电子烟国家标准以及包装标识和警语的相关规定，并依法使用注册商标。电子烟广告适用烟草广告的有关规定。国务院烟草专卖行政主管部门对电子烟的进出口贸易和对外经济技术合作依法进行监督管理。电子烟税收征缴按照国家税收法律法规执行。”

本文将从以上主要内容切入，结合《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，对《电子烟管理办法（征求意见稿）》进行解读。

（下为《电子烟管理办法（征求意见稿）》全文解读，笔者解读仅供交流参考。）

电子烟管理办法

(征求意见稿)

第一章 总则

第一条

为加强电子烟管理，规范电子烟市场秩序，根据《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等法律法规，制定本办法。

解读：特将《中华人民共和国未成年人保护法》列入，与征求意见稿《说明》中强调的：“特别是部分经营者宣传误导消费者，诱导未成年人吸食，侵害未成年人身心健康”相结合，电子烟市场将重点关注未成年人身心健康，着眼于对未成年人的社会保护，符合《未成年人保护法》第三章第五十九条。

第二条 

本办法所称电子烟，是指产生含烟碱（尼古丁，下同）的气溶胶供人抽吸的电子传送产品。电子烟包括烟弹、烟具以及烟弹与烟具组合销售的产品等，不包括已纳入卷烟管理的加热卷烟。

不含烟碱或者不用于传送烟碱的类似电子烟的产品不应标称为电子烟并应当在包装上以明显的方式标明“本产品不含有烟碱（尼古丁）成分”或“本产品不用于传送烟碱（尼古丁）”。

解读：电子烟不仅是含尼古丁成分的烟弹才归《电子烟管理办法》管理，烟杆也属其管制，只经营售卖烟杆业务也属于贩卖烟草。

第三条

在中华人民共和国境内从事电子烟生产经营和进行监督管理活动，适用本办法。

解读：海外出口电子烟不受本办法管理。

第四条 

国务院烟草专卖行政主管部门主管全国电子烟监督管理工作，负责制定电子烟产业政策等。省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门主管本行政区内的电子烟监督管理工作。设有烟草专卖行政主管部门的市、县，由市、县烟草专卖行政主管部门主管本行政区内的电子烟监督管理工作。

解读：从事电子烟生产、批发和零售业务的市场主体，应配合烟草专卖管理，取得烟草专卖行政主管部门核发的许可证。（生产商：烟草专卖生产企业许可证；批发商：烟草专卖批发企业许可证；零售商：烟草专卖零售许可证。）

第五条 

电子烟产品应当符合电子烟国家标准。

电子烟国家标准包括电子烟、雾化物、电子烟烟液、电子烟烟具、电子烟组件、烟弹、雾化剂、雾化物添加剂、电子烟烟用材料、电子烟释放物、释放量等的规范和技术要求。

解读：规范电子烟国家标准应包含的部分，整治电子烟行业虚标产品成分，尼古丁、丙二醇等含量虚标、乱标的现象，对电子烟释放物、释放量进行统一规范。

第二章 生产管理与质量安全

第六条 

对电子烟产品实行登记制度。电子烟产品在中国境内上市销售前，应当经烟草专卖行政主管部门登记。对符合条件的，准予登记并纳入电子烟产品目录。对不符合条件的，不予登记并书面说明理由。

申请电子烟产品登记，应当确保提交的材料合法、真实、完整。

解读：加强电子烟生产管理，电子烟推出新产品时将受到严格管制。

第七条

对申请登记的电子烟产品，国务院烟草专卖行政主管部门应当组织专业机构或相关专家根据检验检测报告等申请材料对其安全性进行审查，并出具技术审评结论。

解读：建立健全电子烟产品质量保证体系。

第八条 

上市销售的电子烟产品与登记的产品信息应当保持一致。

解读：严禁厂家在销售电子烟时出现“狸猫换太子”的现象。

第九条 

设立电子烟生产企业、电子烟代加工企业、电子烟品牌持有企业和电子烟用烟碱生产企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖生产企业许可证，并经市场监督管理部门核准登记。未取得烟草专卖生产企业许可证的，市场监督管理部门不予核准登记。

解读：电规定需取得烟草专卖生产企业许可证的企业范围。

第十条 

从事电子烟产品、电子烟用烟碱生产活动，取得烟草专卖生产企业许可证，应当具备下列条件:

 （1）有与生产电子烟产品或电子烟用烟碱相适应的资金；

 （2）有生产电子烟产品或电子烟用烟碱所需的固定生产经营场所、技术和设备条件；

  (3) 符合国家电子烟产业政策要求；

国务院烟草专卖行政主管部门规定的其他条件。

  (4) 电子烟用烟碱生产企业还需取得国家相关部门的许可等。

申请人应当对其申请材料全部内容的合法性、真实性、完整性负责。

解读：明确需取得烟草专卖生产企业许可证的条件，生产电子烟产品，此处注意是否为包含第二条、第五条规定的电子烟相关产品。

第十一条 

电子烟生产企业、电子烟代加工企业和电子烟用烟碱生产企业为扩大生产能力进行基本建设或者技术改造，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准。

解读：电子烟的烟碱作为烟的重要组成部分，实施重点监控。

第十二条 

电子烟生产企业、电子烟代加工企业、电子烟品牌持有企业和电子烟用烟碱生产企业变更烟草专卖生产企业许可证许可范围的，应当向原发证机关申请变更登记；未经批准，不得从事相关生产经营活动。

解读：严格把控电子烟生产企业的生产范围，此处或导致众多电子烟品牌在立法空窗期进行产能改革，对生产线及生产范围进行调整。

第十三条 

电子烟生产企业、电子烟代加工企业、电子烟用烟碱生产企业等所用的烟叶（包括再造烟叶和烟梗，下同）、复烤烟叶、烟丝等烟草专卖品应当从有烟叶、复烤烟叶、烟丝等经营权的烟草企业购进，不得非法购进烟叶、复烤烟叶、烟丝等烟草专卖品以及烟草废弃物。

解读：对电子烟所使用的烟叶等原材料实施专管专营，严格把控，精准溯源。

第十四条

电子烟产品应当使用注册商标。

电子烟产品商标标识应当由省级市场监督管理部门指定的企业印制；非指定的企业不得印制电子烟产品商标标识。

解读：电子烟应依法适用注册商标，并由指定企业印制。

第十五条 

电子烟产品应当符合电子烟产品包装标识和警语的相关规定。

解读：在现有的烟草警语标准基础上，电子烟或建立并实施更为严格的包装标识和警语，与保护未成年人身心健康有较大联系。

第十六条

从事电子烟生产活动的，应当建立产品质量保证体系，对其生产或取得登记的电子烟产品质量安全负责。

委托生产电子烟产品的，电子烟品牌持有企业应当对所委托生产的电子烟产品质量安全负责，并加强对受托代加工企业生产行为的管理，保证其按照法定要求进行生产。

解读：产品质量保证体系可结合国家烟草专卖局2021年11月30日公布的《关于征求<电子烟>国家标准（征求意见稿）意见的通知》中对电子烟国家标准的规定。

第十七条 

国务院烟草专卖行政主管部门应当建立统一的电子烟产品追溯制度，以加强对电子烟的全流程管理。

解读：或建立全国统一的电子烟交易管理平台，对电子烟生产、批发、零售全流程进行管理。

第三章  销售管理

第十八条 

取得烟草专卖批发企业许可证的企业，应当经国务院烟草专卖行政主管部门批准，变更许可范围后方可从事电子烟产品批发业务。

解读：对已经取得传统烟草专卖批发企业许可证的企业，变更许可范围后可从事电子烟批发业务。

第十九条 

从事电子烟零售业务，应当依法向烟草专卖行政主管部门申请领取烟草专卖零售许可证或变更许可范围。

取得烟草专卖零售许可证从事电子烟零售业务，应当具备下列条件：

（一）有与经营电子烟零售业务相适应的资金；

（二）有与住所相独立的固定经营场所；

（三）符合当地电子烟零售点合理布局的要求；

（四）国务院烟草专卖行政主管部门规定的其他条件。

解读：对电子烟零售业务实施专卖，已经取得烟草专卖零售许可证的需变更范围方可经营电子烟业务，对未取得烟草专卖零售许可证的，需具备上述规定条件，其中“有与住所想独立的固定经营场所”对电子烟微商起到了规范作用，电子烟零售模式将迎来较大整改。

第二十条 

国务院烟草专卖行政主管部门建立全国统一的电子烟交易管理平台。

依法取得烟草专卖许可证的电子烟生产企业、电子烟代加工企业、电子烟品牌持有企业、电子烟用烟碱生产企业、电子烟批发企业、电子烟零售企业和个人应当在电子烟交易管理平台中进行交易。

解读：全国统一的电子烟交易管理平台，对电子烟生产、代加工、品牌、原料、批发、零售、人员进行全方位管理。

第二十一条

依法取得烟草专卖许可证的电子烟生产企业和电子烟品牌持有企业只能通过电子烟交易管理平台将电子烟产品销售给电子烟批发企业。

电子烟批发企业不得向不具备从事电子烟零售业务资格的单位或者个人提供电子烟产品。

取得烟草专卖零售许可证并具备从事电子烟零售业务资格的企业或者个人应当在当地电子烟批发企业购进电子烟产品。

解读：“应当在当地电子烟批发企业购进电子烟产品”，零售或实施地域管控。生产商、批发商、零售商层层把控，将零售商与电子烟品牌商隔离，改变现有的品牌加盟地推模式。

第二十二条

电子烟产品在进入统一的电子烟交易管理平台销售前，应按要求核定计税基价。

解读：电子烟此前并不以烟收税，电子烟利润较高。调整电子烟计税方式，对电子烟按“烟”税目收税，对电子烟行业的震动巨大。

第二十三条 

电子烟广告的监督管理适用有关法律法规、规章中关于烟草广告的规定。

解读：电子烟广告需符合《中华人民共和国广告法》，重点关注《广告法》第二十二条；电子烟品牌线下活动及宣传受到约束。

第二十四条 

普通中小学、特殊教育学校、中等职业学校、专门学校、幼儿园周边不得设置电子烟产品销售网点。禁止向未成年人出售电子烟产品。电子烟经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售电子烟的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。

解读：符合《未成年人保护法》对未成年的保护要求，明确严禁向未成年人出售电子烟，对难以判断购买电子烟的是否为成年人，“应当”要求出示身份证件，可见对向未成年人出售电子烟的行为的打击力度。

第二十五条 

禁止利用自动售货机销售电子烟产品。

任何个人、法人或者其他组织不得通过本办法规定的电子烟交易管理平台以外的信息网络销售电子烟产品和电子烟用烟碱。

解读：明确禁止自动售货机销售电子烟产品，禁止交易管理平台以外的网络销售平台销售电子烟产品。

第二十六条

寄递、异地携带电子烟产品实行限量管理，不得超过国务院有关主管部门规定的限量。

解读：与本办法第二十一条相呼应。

第二十七条 

个人进入中国境内携带电子烟产品实行限量管理，不得超过国务院有关主管部门规定的限量。

解读：限制个人从境外带入电子烟，严防电子烟走私。

第二十八条 

禁止销售添加大麻等容易诱导未成年人吸食的调味电子烟和可自行添加烟液的电子烟。

解读：电子烟严禁产品出现诱导性内容，对此前电子烟市场层出不穷的调味进行严格限制；禁止可自行添加烟液的电子烟，则禁止烟液流入终端市场进行交易。

第四章 进出口贸易和对外经济技术合作

第二十九条 

国务院烟草专卖行政主管部门对电子烟的进出口贸易和对外经济技术合作依法进行监督管理。

解读：电子烟进出口由国务院烟草专卖行政主管部门监督管理。

第三十条 

设立外商投资的电子烟生产企业、电子烟代加工企业、电子烟品牌持有企业和电子烟用烟碱生产企业，应当报经国务院烟草专卖行政主管部门审查同意后，方可按照国家有关规定批准立项。

解读：无。

第三十一条 

持有烟草专卖批发企业许可证的企业，经国务院烟草专卖行政主管部门批准，变更许可范围后，方可从事相关进口业务。

解读：已持有烟草专卖批发企业许可证的企业可通过变更许可范围经营进出口业务。

第三十二条

进口电子烟产品和电子烟用烟碱的需求，应当报国务院烟草专卖行政主管部门审查批准。进口的电子烟产品、电子烟用烟碱应当通过本办法规定的电子烟交易管理平台销售给电子烟批发企业或电子烟生产企业、电子烟代加工企业。

进口的电子烟产品，应按照本办法规定进行产品登记。

解读：对进口电子烟实行审批准入，接受电子烟交易管理平台管理。

第三十三条 

免税进口的电子烟产品应当存放在海关指定的保税仓库内，并由国务院烟草专卖行政主管部门指定的地方烟草专卖行政主管部门与海关共同加锁管理。海关凭国务院烟草专卖行政主管部门批准的免税进口计划分批核销免税进口电子烟产品的数量。

解读：严格管理免税电子烟进口数量。

第三十四条 

进口的电子烟产品应当在包装上标注“中国烟草总公司专营”字样。

在海关监管区内经营免税电子烟产品的，只能零售，并应当在销售包装上标注国务院烟草专卖行政主管部门规定的专门标志。

解读：进口电子烟由中国烟草总公司专营，免税电子烟只能零售。

第三十五条 

专供出口的电子烟产品应在包装上标注“专供出口”字样。

解读：无。

第三十六条

生产不在中国境内销售、仅用于出口的电子烟产品的企业，应按照本办法规定进行产品登记，取得烟草专卖生产企业许可证。

不在中国境内销售、仅用于出口的电子烟产品，应当符合目的地国家或地区的法律法规和标准要求；目的地国家或地区没有相关法律法规和标准要求的，应当符合我国的相关法律法规和标准要求。

解读：无。

第五章  监督检查

第三十七条 

烟草专卖行政主管部门依法对执行本办法的情况进行监督、检查，查处违反本办法的案件，并会同有关部门查处电子烟产品的制假售假、走私贩私、假冒伪劣等行为。

解读：规定烟草专卖行政主管部门监督、检查，查处违反本办法的电子烟案件，电子烟终端市场此前存在产品质量参差不齐、制假售假、产品劣质、违法成本低等严重问题，现将监督责任明确，规范电子烟市场。

第三十八条 

烟草专卖行政主管部门查处违反本办法的案件时，可以行使下列职权：

（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；

（二）检查违法案件当事人的经营场所，依法对违法生产或者经营的电子烟、电子烟用烟碱进行处理；

（三）查阅、复制与违法活动有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电和其他资料。

解读：无。

第三十九条 

对违反本办法的个人、法人和其他组织，烟草专卖行政主管部门可采取监管谈话，通报批评，信用管理，将产品移出电子烟产品目录，责令暂停业务、进行整顿，直至依法取消其从事电子烟、电子烟用烟碱生产经营业务资格等措施。

解读：本条规定了违反本办法的惩罚措施。

第四十条 

烟草专卖行政主管部门建立信用管理制度，将失信企业、个人或其他组织列为重点监督检查对象，加强监管，同时将失信信息纳入全国信用信息共享平台或在国家企业信用信息公示系统予以公示。对涉及性质恶劣、情节严重、社会危害较大的违法失信行为的市场主体纳入失信联合惩戒对象名单。

解读：烟草行业建立信用管理制度，对失信企业进行公示，加强监管力度。以更透明的监管方式维护烟草行业规范，整治电子烟行业乱象。

第四十一条 

电子烟的产品质量监督检验和假冒注册商标电子烟产品、伪劣电子烟产品等的鉴别检测工作，由国务院烟草专卖行政主管部门设置或者指定的电子烟检验检测机构进行。

解读：无。

第四十二条 

第四十二条  对检举非法生产、销售电子烟产品、电子烟用烟碱案件有功的单位和个人，给予奖励。

解读：无。

第六章  附则

第四十三条 

第四十三条  本办法所称的烟弹是指含有雾化物的电子烟组件；烟具包括电子烟烟具和用于其他新型烟草制品的烟具，电子烟烟具是指将烟液等通过雾化等方式供人抽吸、吸吮、咀嚼或者鼻吸的装置；烟弹与烟具组合销售的产品包括一次性电子烟、按照国家有关标准和产品登记清单等在一个包装单元内销售的电子烟产品等；雾化物是指可被电子装置全部或部分雾化为可吸入含烟碱气溶胶的混合物及辅助物质；烟液是指液体形态的雾化物。

解读：对电子烟的各组成部分进行定义。

第四十四条 

本办法所称的电子烟品牌持有企业是指取得电子烟产品登记、不实际从事生产业务的企业；电子烟生产企业是指取得电子烟产品登记并自行生产的企业；电子烟代加工企业是指未取得电子烟产品登记，仅受委托加工电子烟产品的企业；电子烟用烟碱生产企业包括烟用烟碱、雾化物等生产、加工企业。

解读：对电子烟加工企业专有名词进行解释。

第四十五条

电子烟税收征缴按照国家税收法律法规执行。

解读：电子烟税收征缴按照国家税收法律法规执行，结合电子烟参照卷烟有关规定执行，电子烟税收不再参照普通消费品缴纳（13%增值税），而按照烟草税率（36%—52%）缴纳，电子烟行业利润骤降。

第四十六条 

违反本办法的，由烟草专卖行政主管部门依据《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等法律法规中有关法律责任的规定处罚。

解读：无。

第四十七条 

本办法由国务院烟草专卖行政主管部门负责解释。

解读：无。

第四十八条

本办法自发布之日起施行。

解读：无。

供稿人：朱立菲，沈忠飞

出处： 北京浩天信和律师事务所合肥分所