中国烟草走上依法治理轨道

中国烟草从一株幼苗长成参天大树，凝结着一代代烟草人的不懈奋斗和付出奉献，承载着众多有志之士的关怀与希冀。

1991年6月29日，第七届全国人大常委会第二十次会议审议通过烟草专卖法 /本刊资料

在定格中国烟草事业发展瞬间的影像中，有这样一张照片令人格外难忘：一间不宽敞也不明亮的会议室内，时任国务院副总理朱镕基穿着白色短袖衬衣，坐在环形会议桌右侧，双臂撑桌、身体前倾，神情专注地讲着什么，他目光看向的对面，时任国家烟草专卖局局长江明等同志正专心致志聆听。

一张老照片打开记忆的闸门，勾起一段往事的回忆。1991年8月10日，朱镕基作为国务院负责经济工作的主要领导来到国家局、总公司机关现场办公，在详细了解烟草行业工作情况后，他明确果断提出“限产压库”方针，就控制卷烟产量、技术改造、丝束生产、亏损挂账等问题作出重要指示。

一个瞬间反映历史的风貌，予人以深刻的启迪。当时，卷烟市场形势发生了很大变化，卷烟从改革开放前“皇帝的女儿不愁嫁”，产品匮乏、供不应求，已转变为产大于销、供过于求，产能迅速增长、库存大幅积压等矛盾尖锐地暴露出来，“限产压库”正是于此时提出，作为全行业一项极为重要的工作加以实行。

1983年9月国务院发布的烟草专卖条例明确规定“烟草制品生产企业必须严格执行国家下达的生产计划”，为何20世纪90年代初期还会出现不少企业盲目超产、卷烟产销失衡的严峻形势，以至于引起国务院高度关注？

原因是多方面的，一个重要原因在于，烟草专卖条例是行政法规，不是国家法律，有些规定不够完善，有些内容也难以适应形势发展需要，在实际执行中效力有一定局限性，有些问题难以解决。

彼时，受经济效益驱使，计划外烟厂死灰复燃，难以关停；地方为了增加税收，在烟叶调拨和卷烟生产上不执行国家计划；部分地区擅自开放卷烟市场，允许多渠道经营，造成市场混乱，国家税收大量流失。

烟草有自身的特殊性，市场运行自有规律，产销失衡、库存积压，市场乱、价格乱，长此以往，行业发展必定会受到严重影响。只有加强专卖立法，才能从根本上强化专卖管理。

1992年1月1日，《中华人民共和国烟草专卖法》正式实施，烟草专卖制度通过国家立法的形式得以完全确定。经过反复调研、辩论、协调，符合我国国情、反映中国烟草特色的烟草专卖法，是我国一部重要的经济立法，它的施行标志着我国烟草专卖法治建设进入一个新的发展阶段。

烟草专卖法的核心是加强烟草专卖管理，以法律为准绳，行业严格依法行政、依法管理、依法组织生产经营，关停计划外烟厂、取缔卷烟自由批发市场、加强宏观调控、重拳打假打私、整顿烟叶流通秩序，坚定不移实施以市场为取向的改革，持续推进“大品牌、大市场、大企业”发展战略……

专卖立法彰显国家意志，专卖实践依法而行。历史已经证明，走上依法治理轨道的中国烟草蒸蒸日上，改革发展取得长足进步和辉煌成绩，为推动行业高质量发展奠定了坚实基础。

守法于行 扛起使命担当

福建省南部沿海，漳州市云霄县依山面海，这里是盛名远播的“开漳圣地”，却一度因制售假烟冲上云霄。

云霄曾是行业公认的全国卷烟制假重灾区，作为引种烟草较早的地区，20世纪80年代末便有人利用当地烟草资源手工卷制假烟，90年代中期出现大规模机械制假活动。高峰期时，全县涉假村在80%以上，所产假烟流向全国，甚至漂洋过海去往海外。

2008年，福建省局联合省公安厅在云霄设立长驻打假队伍。此后，一批又一批“金叶卫士”与制假分子斗智斗勇，在大山里、村庄内、地道中展开的较量犹如警匪大片般动人心魄。持之以恒的高压态势下，云霄“打”出了好秩序，摘掉了卷烟制假重灾区“帽子”，为全国卷烟打假大局作出了积极贡献。

烟草专卖法开宗明义：为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。确立烟草专卖制度，其目的就是要维护消费者利益，保证国家财政收入，奉献国家、回报社会是实行烟草专卖的本质要求。

烟草制品非法贸易是一个世界性难题，粗制滥造、以次充好的假冒商标卷烟以非法手段生产，以非法渠道进入市场，不仅扰乱市场经济秩序，使国家税收大量流失，还严重损害合法生产经营企业和消费者利益。

《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》明确规定“任何单位和个人不得销售非法生产的烟草制品”，行业始终高擎法律之剑，充分发挥烟草专卖体制在卷烟打假打私上具有的独特优势，建立起一支法治化、专业化、职能化的专卖管理队伍，并与公安、海关等部门形成打假打私联合机制，我国市场净化率处于全球领先水平。

卷烟打假打私成效显著，是行业牢记烟草专卖立法宗旨，用实际行动维护国家利益和消费者利益的一个缩影。在行业改革发展历程中，无论是沿着法治轨道推进改革，建设全国统一开放的大市场，营造公平竞争的市场环境；还是加快转变发展方式，加大品牌培育力度，不断提高发展质量和效益，再或是积极履行社会责任，大力支持老少边穷地区发展，让困难群众、烟农和零售户更安乐……

凡此种种，都体现出“我们一再强调烟草实行专卖，其目的就是为了维护国家利益，维护消费者利益，除此之外，没有烟草行业自身的特殊利益”的铿锵有力。

徒法不足以自行，行业始终不渝明法于心、守法于行，依法行政、依法管理、依法组织生产经营，推动行业走过不平凡历程，有效保证了国家财政收入，有力维护了消费者利益。

法治护航 行业发展乘风破浪

1981年，中国烟草总公司成立前，整个烟草产业处于分散管理状态，行业经济效益低下，实现税利只有75亿元。1991年，烟草专卖法实施前，卷烟生产出现严重产大于销，税利增速明显下降，实现税利280亿元。从2000年开始，行业经济效益稳步增长，2014年税利总额首次破万亿元，2015年上缴财政总额首次破万亿元，一直保持至今。

星光不负赶路人。行业以一份沉甸甸的发展成绩单，履行了保证国家财政收入的政治责任，展现出中国烟草事业翻天覆地的变化、不断取得的巨大成就。何止于此，实践充分表明，行业在保证财政增收、促进经济发展、稳定社会就业、助力脱贫攻坚、支持乡村振兴、发展民族工业、保障消费者利益等方面作出了全方位贡献。

中国烟草作出全方位贡献的背后，是行业不断在法治轨道上推进治理体系和治理能力现代化、坚持和完善烟草专卖制度的努力。

“法者，治之端也。”烟草专卖制度是改革开放的产物，建立烟草专卖制度是一项成功的改革。从烟草专卖条例到烟草专卖法，再到烟草专卖法实施条例，以及与时俱进修改法律法规，出台相关文件和管理办法，法治烟草建设每跟进一步，行业改革发展的探索实践就向前推进一步。

自以国家立法形式对烟草专卖制度和“统一领导、垂直管理、专卖专营”管理体制加以确定和巩固以来，特别是进入21世纪，行业实现了快速发展，成绩有目共睹。

在烟草专卖体制下，行业设立了一套完整齐备的专卖行政执法机构、生产经营管理机构和内部规范管理监督机构，构建了权责明确、运转顺畅、科学高效的运行机制，上下政令畅通，产业链条无缝对接，组织运行平稳有序，指挥协调灵敏高效，强大的组织动员和执行保障能力成为改革发展的力量倍增器。

从深化改革、理顺资产管理体制、引导品牌竞争发展、推进要素市场化配置等方面入手，行业切实把专卖体制具有的独特优势转化为治理效能，非常有力实现了国有资产保值增值，有效适应和满足了消费需求，降低卷烟危害性取得了显著成效，中式卷烟发展壮大，民族卷烟品牌牢牢占据国内市场，“两烟”生产和行业帮扶有力促进了老少边穷地区经济社会发展，为服务党和国家工作大局、全面建成小康社会目标如期实现作出了实实在在的贡献。

新冠肺炎疫情史无前例，面对严峻的挑战，全国烟草“一盘棋”，国家局党组全面部署、科学施策，行业上下勠力同心、扎实工作，疫情防控和生产经营双双取得重大成果，全行业实现工商税利总额、上缴税金、上缴国有资本收益、卷烟工商业增加值不降反升，经济运行持续向好、经济指标再创新高，在特殊时期为国家作出了突出贡献。

法治作为安邦固本的基石，护航行业发展乘风破浪。乘着改革开放的东风，行业始终循法而行、依法而治，无论是抓住时机、抓紧工作，提升中国烟草整体竞争实力，还是建设现代化烟草经济体系、推动行业高质量发展，烟草专卖法及相关法律法规既是重要遵循，又是重要保障。事实已经证明并将继续证明，在法治轨道上推进中国烟草事业发展，“中国烟草”巨轮一定能劈波斩浪、行稳致远。