烟草在线专稿　　柔性执法是一种理性、平和、文明、规范的执法方式，是一种有助于法律效果和社会效果有机统一的人性化执法方式，它注重利用多种手段来引导行政执法相对人，正确响应执法、自觉纠正违法行为，避免了强制执法的单一性和机械性，符合人被尊重、被肯定和自我实现的心理特点，更多的代表了民主协商沟通的一种法治价值，体现了现代法治价值取向，体现了平等、宽容、尊重、信任、合作的人文精神。柔性执法的目的就是通过沟通、提醒、教育、警示、纠错、回访等一系列方式在管理行政相对人的同时，搞好服务，由注重执法结果向注重执法过程转变，强调行政执法的一个长效机制，强调烟草市场秩序构建的一个长效机制，引导相对人自觉地履行烟草专卖法律法规赋予的相关义务。

　　一、推行柔性执法的三个必要性

　　之一：是适应市场管理的需要。烟草专卖执法作为国家赋予烟草行业对烟草市场进行综合管理的一种权利，通过对执法对象进行监管检查的执法行为来实现。随着市场形势的变化，对管理手段提出新的要求，转变执法理念，由管理型执法向服务型执法转变，既有利于巩固烟草专卖专营的制度基础，也是烟草行业“国家利益至上、消费者利益至上”价值观的外在体现。国家局提出“坚持处置与疏导相结合，管理与服务并重”的工作原则，实践证明，以“收、查、扣、罚”为主要手段的刚性执法并不一定能够完全达到规范和净化卷烟市场的目的，以“说、劝、引、帮”为服务方式的柔性执法更有助于实现法律效果与社会效果的统一，因此，将柔性执法摆在执法工作中的重要位置，刚性执法与柔性执法结合是落实行业发展要求，适应市场管理实际需要。

　　之二：是和谐执法环境的需要。执法人员和执法对象的和谐关系是烟草行业服务市场的长效保证，柔性执法作为一种理性、平和、文明、规范的执法方式，是对构建和谐关系的积极推进。执法中充分尊重管理对象，树立专卖执法人员亲民、为民、爱民意识，有利于树立执法队员可亲、可信、可爱的形象。执法时区别“严重与轻微，一贯与偶然、故意与过失”不同情况，采取不同的处罚措施和处理方法，赢得零售客户的理解和支持；将“普法与执法”、“教育与处罚”、“帮扶与引导”相结合，对违法户实行“人心再造”，引导其自觉地依法经营，实现法律效果与社会效果统一。

　　之三：是提升队伍素质的需要。柔性执法各个阶段、各个环节是对执法队员的一次全面锻炼和全方位提升。在宣传培训阶段，通过对执法人员培训和零售户宣传双重效应，使其具备过硬的法律业务知识，真正做到学法、懂法、用法，提升法律水平；在市场检查阶段，通过文明用语、规范着装、讲究执法方式，提升执法形象、文明执法理念；在案件处理阶段，说明事理、说通情理、说透法理，掌握沟通技巧等与执法相关的专业知识，提高驾驭执法现场和处理突发事件的技巧和能力；在后续监管回访阶段，多与对象沟通交流，关心零售客户的日常生活、经营状况等，了解其转变情况和合理需求，进行帮扶，传递专卖执法人文关怀，提升责任意识和服务水平。

　　二、推行柔性执法应处理的三个关系

　　之一：程序法和实体法的关系。柔性执法对处罚案件的识别与区分起到了一个处理分流的作用，一部分轻微案件就不再进入实体法的处理范畴了，也就是通过程序上的分流，仅仅通过程序解决纠纷，从而提升了专卖执法的效率。在程序上的处理方式对实体法的公正是没有影响的，这种方式是行政处罚法以法律确定的一种方式，不是创新和创造的新生事物。尽管工作方式有所创新，但是在执法依据上并没有创新，从而协调了程序法和实体法的关系，使得执法人员腾出精力去解决一些重点案件，从而提高了实体案件处理的公正和效率。

　　之二：严格执法和柔性执法的关系。在这个关系上要把握以下几个方面：一是柔性执法要依法操作，大前提不能违法，仍然是依据《行政处罚法》和烟草专卖相关法律法规规章去操作；二是要把握好柔性执法的条件。严格执行已经制定好的柔性执法的各项制度，符合前提条件的才能按照柔性执法的方式处理，不符合的不可以按照柔性执法的方式处理。三是柔性执法不是无条件的。即使符合柔性执法的前提条件，如果当事人不配合执法乃至暴力抗法，也不可以使用柔性执法的程序来处理。四是适用柔性执法的当事人如果在守法转化上不成功，对于再犯的当事人仍然要按照正常的处罚程序来处理，不能够再次采取柔性执法的方式。

　　之三：柔性执法与绩效考核的关系。柔性执法的方式采取以后，传统的以查扣卷烟数量为基本考核依据的考核方法，有必要根据情况进行调整。柔性执法所豁免的查扣卷烟数量经确认以后，可以纳入到卷烟查扣数量考核之中，同时柔性执法所处理的案件本身也应该纳入正面绩效考核的范畴，可以将转化成功案件数量作为专卖工作的加分项目，同时对当事人转化不成功的，在一段时间内再犯的，要作为专卖执法的扣分项目。

　　三、推行柔性执法需解决的三个问题

　　之一：要解决好烟草专卖法律法规的宣传问题。开展烟草专卖法律法规的宣传，全面提升卷烟零售户和社会各界对烟草专卖法律法规的认识水平，是确保柔性执法取得实效的一个重要基础。开展普法宣传既要采取群众喜闻乐见的方式，更要立足实际，不断创新方法，采取多种渠道，多种形式，营造良好的氛围。只有拥有良好的普法和守法的氛围，才能确保柔性执法工作的顺利开展。

　　之二：要解决专卖执法队伍素质提升的问题。采取柔性执法方式以后，专卖一线执法队员的工作模式出现了一些变化，所要掌握的应知应会的知识面扩大了，在对零售户的宣传、教育、帮扶方面任务也加重了，这就需要进一步加强培训和学习，要重点掌握柔性执法这方面的程序和制度。

　　之三：要解决好健全机制、优化流程的问题。柔性执法是一项系统性的综合工程，涉及到专卖、法规、内管、销售等多个部门，所以要不断健全工作机制，优化流程，确保各项工作顺利开展。要继续建立健全各项保障制度，对于有个性化需求的零售客户及时提供周到的服务，实现服务与管理的紧密结合。同时结合专控体系建设、执法信息化建设、内管信息化建设和质量管理体系建设，进一步改善相关的工作流程和标准，做到职责明确，流程顺畅，根据职能分工，完善工作职责梳理，确保分工明确，责任落实有效。

　　四、推行柔性执法需把握的三个关键

　　之一：把握刚柔之度。柔性执法虽然是对传统执法方式的一种改进，但是在规范和遵守法律程序基础上的人性化执法，最根本的是要坚守法律底线。执法人员对于违法行为的定性、处罚方式的选择、处罚幅度的确定等都应当严格按照法律的规定来办理，然后合理运用法律所赋予的自由裁量权，根据情节轻重、当事人表现、执法对象的实际情况决定减轻或免除处罚，达到以理服人、以情感人的柔性管理效果。执法中要掌握好处罚的尺度和力度，既要避免机械执法、暴力执法的“乱作为”，又要防止以情代法、不予处罚的“不作为”，做到“法在手中”与“情在心中”相统一，实现市场管理秩序和客我关系的两个良好。

　　之二：处理好手段之间关系。作为人性化执法方式，柔性执法由前期宣贯、过程管理和结果监控三部分组成，是一个动态的系统，需要运用多种手段来引导管理对象自觉地依法履行义务，涉及普法、执法、处罚等多种法律手段，逐步实现由结果执法向过程执法转变，要正确处理各种法律手段的关系。一是处理好普法与执法关系。普法和执法密切相关，互为关联，普法才能知法，知法才能守法。柔性执法不仅要执法，而且要普法。通过普法，宣传柔性执法的标准、对象、范围和意义，增加零售户的规范经营意识，避免零售户因“不懂法”而“触犯法律”的现象，避免减少执法对象误伤的范围，提高执法的精准度，为柔性执法打下基础。二是处理好教育与处罚关系，处罚是手段，不是目的，柔性执法要先教育后处罚，重教育轻罚处罚，对执法对象通过劝导和教育，让存在违法倾向的人不愿违法、不想违法，对首次轻微违规或违法问题较小并能及时改正的，采取以批评教育为主、行政处罚为辅的处理方式，使其认识到错误，取得对烟草执法的理解与支持，真正达到柔性执法的目的。三要处理好转化与打击的关系，一方面，对于屡教不改、情节严重的涉烟犯罪分子，要坚决予以打击，切实维护国家利益和消费者利益。另一方面，在打击的同时也要注重“疏”与“建”，建立回访制度，通过回访听取违法行为人意见建议，针对性地开展疏导工作，把不法分子引上守法轨道，形成打击到转化的良性循环，构建执法管理新格局。

　　之三：把握制度严谨与方法灵活。柔性执法坚持依法行政、过程优先、公平公正、教育为主、监管跟进五原则，作为一种执法理念和工作方式，需要严密完整的制度体系和工作流程来支撑，形成“查、管、疏、处、促”的链条式运作和闭环式整体运行机制，同时又需要灵活多样方法在实践中操作，因此，在推行时要遵循“五步法”流程，即：一规劝、二警示、三整改、四罚款、五取缔，形成程序严谨的闭环，按照轻微违法登记、教育劝导、争议协调、对象监管与回访等制度模式进行规范和拓展。方法上，提倡灵活创新，要结合实际来研究和思考专卖执法工作，在普法宣传、教育劝导、回访监管、延伸服务方面多想办法，合实际，显实效，多从零售户角度考虑，察其“心”、观其“行”、导其“做”，帮其“需”、扶其“贫”、助其“富”，达到“以德服人”、“以理教人”的目的。