烟草在线专稿　　行政处罚事先告知程序是一项基本的行政程序制度，其价值就是为公民实现行政法上的实体权利，提供有力的程序依据和制度保障机制，体现现代行政法制的公平正义精神。作者结合自身实践，就烟草专卖行政执法过程中事先告知程序的执行谈谈自己的见解。

　　一、烟草专卖行政处罚告知程序的法律规定

　　在当下行政权扩张的背景下，行政处罚作为行政机关管理社会经济秩序的重要手段最有可能侵犯相对人的合法权益。为此，1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律形式确立了我国行政处罚中的事先告知程序，是对行政程序的完善和行政法发展的突破。该法笫31条明确规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”笫32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”行政机关在作出行政处罚之前告知上述法律规定的事项和听取当事人的陈述和申辩，依照法律行政处罚事先告知规定是“应当告知”。这是行政机关的法定义务，是法律对行政机关行政处罚决定的要求。《中华人民共和国行政处罚法》笫41条进一步规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法笫31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃阵述或者申辩权利的除外。”

　　在烟草专卖法律法规中同样对行政处罚事先告知程序作出了明确规定：

　　《烟草专卖行政处罚程序规定》第四十条规定：烟草专卖行政主管部门在作出行政处罚决定前，应当告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知其依法享有陈述权、申辩权和行使陈述权、申辩权的期限。

　　二、事先告知程序在行政处罚应用中存在的两个突出疑问的解析

　　（一）事先告知的内容

　　在日常执法实践过程中，制作《行政处罚事先告知书》时普遍存在告知内容应该是什么的疑问。从笔者参加市局案卷评查过程中，发现各县级局对事先告知的内容不尽相同。笔者认为，虽然《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”

　　但笔者认为，在日常工作中，应按照《烟草专卖行政处罚程序规定》第四十条，应当告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知其依法享有陈述权、申辩权和行使陈述权、申辩权的期限。二者之间的区别就在于“处罚内容”一项，而且告知时内容应当具体化，即如做出罚款的决定，应当告知具体的罚款幅度与罚款金额。原因有二：一是在《事先告知书》下发前，相关处罚决定已由局务会议或案件审理委员会讨论通过，罚款额度及数额已经确定；二是只告知幅度的情况下，当事人无法明确得知具体的罚款数字，也就不能就处罚的轻重提出陈述和申辩，变相剥夺了其陈述申辩的权利。

　　（二）陈述申辩期限内能否作出行政处罚

　　有人认为，由于二次陈述申辩存在的可能性，因此在陈述申辩期满前不能对当事人作出行政处罚。有人则认为可以作出行政处罚，只要有陈述申辩行为的发生或者书面放弃该权利，就可以在陈述申辩期间内作出行政处罚。

　　这里的问题可以分割为数个小问题：如果在陈述申辩期内作出行政处罚，我们烟草专卖行政主管机关是否未能遵守自己设定的义务即三天期限的承诺？若当事人第一天书面表示放弃陈述申辩，第二天又反悔，要求进行陈述申辩，这时此处的“二次申辩权”是否可以行使？或者当事人在三天之内能否在第一次陈述申辩后进行二次补充？三天期限之内的陈述申辩以第一次为准还是以最后真实意思表示为准？

　　陈述申辩权的权利性质

　　陈述申辩权是一种程序性权利，从现行法来看，它注重的是行为有无发生，以及是否存在合理的条件保障该行为可以发生或行使。当事人行使陈述申辩或书面放弃这一行为，就已经表明当事人陈述申辩权的享有与行使，自动放弃只是当事人对权利的自由处分。此外，当事人除了陈述申辩权外，还有更强有力的保障诸如提起行政复议和行政诉讼。在这些后续权利救济方式中，当事人同样可以行使对案件提出事实、理由或证据的权利，也就是说陈述申辩性质的权利很容易就可以转移到复议权或诉讼权上面来。

　　从语言上来看，“三日内进行陈述申辩”，只要是这三天内进行的，就是符合相关规定的，《行政处罚法》所规定的“充分听取”要求的是听取陈述申辩的质量而不是次数。因此笔者认为，不必给予二次陈述申辩，这也是实践中为了防止当事人恶意反复陈述申辩。

　　当事人能否要求延期进行陈述申辩

　　由于法律、法规、规章都没有明确规定，事先告知书中规定当事人的陈述申辩期限为三日只是自行设置的。如果当事人提出三日期限不够，能否要求给予延期，其法律依据是什么？如果可以延期，什么情形能给予延期，延长的期限如何限制？

　　既然法律上没有明确陈述申辩的期限，我认为，如果当事人有充分的事实和理由表明三天的期限确实不够或不方便，我们可以给于相对人多于三天的陈述申辩期。但是基于行政的一致性，不宜随意延期。其实从性质上来看，三天的期限和民法上的除斥期间有些相似，但除斥期间是法律直接规定的或当事人依法确定的，一般认为除斥期间是不可变期间，不允许中断或延长。

　　此外，根据《中华人民共和国行政处罚法》笫41条规定：“……当事人放弃阵述或者申辩权利的除外。”笔者认为，如当事人要求当场处理，并在送达回证上签署“愿意放弃陈述、申辩”之类的意见时，我们可以进行当场处罚。当然，前提是做好相关证据的保存，以免引起相关的法律风险。

　　行政处罚事先告知程序是实现现代行政法制的重要组成部分，也是烟草专卖依法行政的具体体现，在工作中，只有执行好事先告知程序，才能真正保障行政相对人的合法权益。