烟草在线专稿

　　一、当前黄山市卷烟零售点合理化布局现状

　　目前笔者所在的安徽黄山市在市卷烟零售点合理化布局的情况是：2004年为合理配置烟草专卖行政许可资源，全市在制定合理布局规划方案时由各区、县各自召开听证会，并根据听证会记录，制定下发了2004版合理布局规划方案，并以各县（区）政府办名义下发实施。2007年国家发展和改革委员会下发第51号令（烟草专卖许可证管理办法），考虑到行业政策变化及社会发展需要，各家对04版合理布局规划进行了修改，并下发了07版合理布局规划。其下发形式分两种：一是继续以政府办名义下发，二是经政府法制部门审核后以烟草局名义下发。目前，07版规划已经执行了5年。各家在2013年纷纷面临着进行重新制定修订合理化布局规划的要求。

　　二、重新修订合理化布局方案的必要性

　　结合当前实际，笔者认为各地迫切需要开展修订合理化布局方案的工作，并且借机解决老版合理化布局的重大缺陷（自身及发展原因带来的），为未来5年乃至更长时间的行政许可提供合法、有效的法律依据。

　　首先，07版合理布局规划至今已实施7年，当初设定的部分标准不可避免地与时代发展不再相符。比如有的县（分）局对街道有区分标准，依据街道繁华程度、位置等不同，设置的距离等条件并不相同。经过5年的市政发展，很多街道、道路的情况已经发生了很大的变化。此外，随着全市城镇化的推进和农村基础设施建设的飞快发展，农村的合理化布局也需要一个梳理和完善的过程。　

　　其次，个别区县局07版卷烟合理布局方案没有听证环节，而是用其他种种方式替代听证环节。《烟草专卖许可证管理办法》第十六条第一款：“制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局”。同时，《行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”因此我认为，既然已有明确规定烟草部门要在举行听证后才能确定零售点合理布局，那么听证就是法律规定必要程序，是不可省略的。如果省略，从法律上说可能会导致程序违法，从而丧失法律效力，进而不能作为作出行政许可的法律依据以及法院审理涉及烟草许可纠纷案件的依据。这恐怕也是法官要求提供合理布局规划并附加听证材料的主旨所在。由此可见，缺乏必要的听证程序也是对07版合理布局规划重新修订的重要原因之一。

　　再次，笔者认为现在时机比较适宜。可把握2013年底是现行烟草专卖零售许可证换证的契机，修订完善卷烟零售点合理布局规划，同时可以解决两大问题：程序上的合法和实体上重要指标更加符合企业发展需要，也能更加适应经济、社会发展需要。

　　三、合理化布局的法律依据

　　权利来源于何处？合理布局的法律依据体现在烟草专卖相关法律法规及国家局有关规范性文件当中，具体表现在：

　　1、《中华人民共和国烟草专卖法》第三条。

　　2、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第六条，第九条。

　　3、《烟草专卖许可证管理办法》（中华人民共和国发展和改革委员会令第51号）第十四条、第十六条。

　　4、《国家烟草专卖局关于核发烟草专卖零售许可证适用合理布局规定有关问题的通知》（国烟专〔2004〕278号）。

　　四、修订合理化布局方案的重点在实体部分

　　重点在哪？不应该仅仅是解决原规划的合法性问题，还应考虑得更远一点。随着卷烟销售网络建设的深入发展，全面提升，企业发展空间深度挖掘，物流成本等因素不得不考虑，如何处理卷烟零售点的合法化、科学化、效率化。是新时期烟草专卖执法人员必须探究的，　能够做到兼顾依法行政职责与实现企业利润最大化科学有效地结合，才是上上之策。而解决的办法不可能再效仿多年前那样大幅度减少持证户数，而重点应放在严格控制新证增加方面。这也是目前专卖管理工作的难点之一，解决的方法应该是在落实宏观总数的控制和扩大禁限措施范围。从行业立法层面上，用规范性文件来控制许可证总量规模。力求实现即做到依法行政、依法许可，又兼顾降低物流成本，提高企业运行效率。在修订时，着重于实体部分，从调整卷烟零售点合理布局具体标准和扩大禁限措施范围入手。实现上述目的。

　　（一）落实宏观总数的控制

　　现有合理布局规划原则中虽有总量控制原则，但在其后的条款中没有得到明确的体现。新修订时，我们要注重把这一原则用具体数字体现出来，并且要落实到城区所有大小街道。对于规划当中有关零售点合理布局具体标准，数字来源工作要做精做细，要有详实的材料说明其合理性、科学性。

　　对于已相对定型的老商业区域和一些新建设的城区市场，可根据人口数量、密度、卷烟消费量及营销网络辐射能力，兼顾考虑网建需求、降低物流成本两大要素，在以零售点间距离作为合理布局条件和综合市场等零售点数量限制的基础上，增加提前规划的准入总数的方法，把简单的距离数字控制与宏观总数控制相结合。

　　对于农村及一些边远山区，目前合理化布局采取的是以行政村或自然村为单位综合人口数量设置零售点。黄山市是一个山区城市，道路延伸过长，是物流成本过高的主要因素，现有的卷烟零售点应该足以满足现实需求，无论是从企业利益还是零售客户利益角度考虑，都没有增设的必要。因此我们可采取以控制总量、提高现有卷烟零售户盈利水平、维护市场健康有序发展、公民身体健康等正面理由，将规划中设定的准入限制标准大幅提高，以此来控制零售点总数，力求做到只减不增！

　　而上述所有数字的来源，建议市局设置专项奖励，区县局就此开展QC专项研究活动，以此论证数字的合理性、可行性，真正做到技术创新服务于实际工作！

　　（二）扩大现有禁限范围。

　　以更好地履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》为理由，从三个方面大面积取消一些可能影响行业形象的、不便于正常监督管理的、不利于网络建设的经营场所准入资格。《烟草控制框架公约》是把双刃剑，它在控制烟草行业发展的同时，也会给卷烟消费者带来诸多不便，我们正好得以利用于合理布局规划的控制上。

　　从“禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟”的法律层面和“以保护所有人免于接触烟草烟雾”的国际控烟形式需要，将车站、码头、机场等候车（船、机）厅、大型商场、影剧院、医院、公园、饭店等人流集中的公共场所，以及酒吧、网吧、歌舞厅、俱乐部等公共娱乐场所，列为不予设置烟草制品零售点的“禁区”。

　　从“劝阻青少年年吸烟，禁止中小学生吸烟”的法律和“维护青少年、儿童健康成长的权利”的共识层面，坚决执行所有大、中、小学校周围50米距离内，不设置烟草制品零售点的规定（不论是新设的还是历史存在的一律取消，距离可适度增加）。

　　从“根据公共卫生原则防止由烟草消费引起的疾病、过早丧失功能和死亡的发生”控烟指导原则层面，实行烟草制品零售准入行业兼营限制规定，除烟酒专营店、食品杂货店、大中小型超市、便利店等业态外，其余经营业态一律不得兼营烟草制品零售。