摘要：随着行业严格规范要求的不断增强，卷烟规范经营工作也顺势得到推进，但随着形势要求的发展，作为承担并推动卷烟规范经营的行业内部专卖管理监督工作，其职能作用的发挥存在一些不充分。本文采取正反对比、举例子、引证等方法梳理调查分析梳理了地市级商业企业内部专卖管理监督工作运行的现状、存在问题及潜在风险，并在此基础上提出了监督工作体系规范化、标准化的几点策略思路，旨在有效促进地市级商业企业内部专卖管理监督的质量和效率提升，也为推进地市级商业企业经济运行平稳健康发展提供帮助。

关键词：专卖管理；规范经营；内部监管；经济运行

一、背景与意义

（一）研究背景

烟草专卖是我国现行管理烟草产业和经营烟草制品的政策制度，烟草行业在这一政策的支持下，四十年来摸索出了一条栉风沐雨、披荆斩棘、砥砺奋进的发展思路，稳步推进了烟草行业由乱到治、由小到大、由弱到强，烟草产业的税利贡献额越来越来大，持续成为着国民经济的重要组成部分。

然而，作为当前我国唯一政企合一的行业，烟草专卖专营管理体制越来越受到社会各届的广泛关注，尤其是近年来行业出现的一些不规范、不廉洁、不高效现象，也让烟草未能在改革发展的大潮中独善其身，出现了一些瑕疵，这让本身备受关注的管理体制带来了更需严格规范的新挑战。

作为自我规范内容之一的内部专卖管理监督工作，行业曲折成长、持续发展的经验映射出监管督促规范经营的不可或缺性，而不断发展暴露的问题隐患现象则又反映出监管机制建设的曲折性和紧迫性。从这一正一反两个方面可以看出，行业内部专卖管理监督工作还任重而道远，值得探究。

(二)研究意义

探索推进行业的内部专卖管理监督工作，由点成线到面持续提升行业内部专卖管理监督工作的水平和效果，不断加大对行业卷烟生产经营失当行为的规制和约束，使得卷烟生产经营活动始终在规范有序的轨道上顺畅运行，这对于践行“两个至上”行业价值观，维护好国家利益和消费者利益有着积极的意义，还对巩固和发展烟草专卖制度有着重要的意义，同时对于行业健康稳定、长远发展也有着深远的影响。

正如所言：严格规范是烟草行业的生命线！充分凸显了狠抓行业内部专卖管理监督工作对于行业健康稳定可持续发展的必要性和重要性。

二、行业商业企业内部专卖管理监督现状

行业商业企业内部专卖管理监督从试点先行到全面铺开，运行至今已经十年有余，在推动行业自律化管理、规划化经营等方面起到了不可或缺的作用。截至当前，该项工作取得了积极进展，主要体现在以下几个方面。

一是建立了自上而下的监管体制。从国家局到县级局均建立一整套上下贯穿了整个行业，涵盖了国家、省、市、县等四个层级的监督职能和责任机制，可以说贯穿了整个行业内部。

二是建立了内容丰富的监管制度。国家局印发了《卷烟经营内部专卖管理监督工作指引》，省级局配套出台了《卷烟经营内部专卖管理监督工作指引实施细则》等监管制度或建设了内管一体化平台等监管系统，各地市商业企业相应出台了相应的具体工作制度和考核追究问责措施，而且线下监管和线上监督同步进行性，推动了内部专卖管理监督有序开展。

三是逐级设置了相对独立的监管机构。行业各级单位设置了专司监督职能的处（科）室、组，按照标准配齐配足了专职人员，各地市商业企业设置了工业监管岗、卷烟经营岗、综合监管岗等专设岗位，为减少同级影响还采取过派驻制，专门负责组织开展同级或指导下级的内部专卖管理监督工作。

四是建立了纵横交错的工作机制。从纵向来看，从国家局到县级建立上下贯通的业务指导、监督考核、质量评价和贯彻落实、逐级汇报、任务接收工作机制，横向则建立了对同级专卖、销售、物流等业务部门监管与被监管的督促、检查、备案、审核、考核以及各司其职、齐抓共管的工作关系。

五是监管领域和监管范畴覆盖到位。监督的业务领域涉及到专卖、营销、烟叶、物流、财务等，范围包括外流大户治理、货源投供、卷烟配送、货款结算、天价烟治理、烟茄分离等事项，可以说应管尽管。同时，还开展了与纪检监察的线索移交、违规通报的贯通协同监管工作，拓展了监管范围的覆盖面。

六是监管效果作用显著。行业内部一致形成了卷烟生产经营必须规范的意识，各层级岗位人员知晓哪些可为、哪些禁为。而且异动品规外流量、流销比、外流案件等指标成为了衡量经济运行质量高低的重要指标，使得这些考核指标正向引导着各单位把控运行节奏、持续改善向好。

三、地市级商业企业内部专卖管理监督工作中存在的问题

地市级商业企业内部专卖管理监督工作建立了相关的组织机构、制度机制,组织开展了规范经营监管、异常客户治理等诸多工作，也取得了积极成效，但在实际运行过程中还存在或这或那的问题，主要体现在：

一是工作发展形势与工作要求存在脱节。内部专卖管理监督工作已开展数年，行业各级单位顺应要求建立了相应管理制度，结合实际又配套建立了相应实施措施。随着形势发展变化，一些政策、措施已经与工作实际不是很适应，一定程度上还可能降低工作的质量和效率，甚至带来经营风险。比如，真烟外流客户的停限供货源措施存在一定的法律风险。

二是制度内容存在交叉冲突。有的事项在制度中有明确，但实际难以执行或没有实施；有的工作在多项制度中都是涉及，却在表述和具体内容上有些出入，导致工作开展时存在适从障碍。比如，有些违规情形在不同文件中表现的问责程度不一致。

三是工作机制有时存在“肠梗阻”。尽管工作责任比较明确，但具体实践中有些工作还不完全细化量化到位，这就很可能在工作存在推诿扯皮的现象，尤其涉及到基层单位或一线岗位，导致工作可能出现低质低效的现象。比如，异常客户管理中，专卖、营销、配送人员对问题存在的原因就站在各自立场来判断，没有充分协调沟通、齐心协力推动整改好，导致客户问题整改的结果往往是形式大于内容。

四是机制之间贯通协同推进工作力度不够。行业省、市级局建立了以纪检监察为主线的贯通协同机制，纪检监察专线上针对包含内部违规生产经营在内的各类违纪违法行为提出了明确的要求，内部专卖管理监督工作专线上也明细了一些内部违规经营的调查核实措施或问责标准，在实际上工作中可能对同一行为在不同监管机制中存在不同的管理要求或问责措施，这体现了贯通协同工作还有衔接完善的空间。

五是岗位人员变动频繁导致队伍素质起伏。因内部专卖管理监督工作涉及的业务领域比较广泛，有理论学习、有系统应用、还有倒查实践……多个方面业务能力推升了内管工作人员的素质，内管人员也就成为了其他领域选用的优先对象，随之带来的是内管队伍频繁变动，导致新进内管队伍人员需要充分的工作历练和足够的时间沉淀来适应工作变化发展。

六是内容丰富、标准较细不便掌握。如前所述，内部专卖管理工作涉及的内容涵盖了卷烟生产、专卖监管、卷烟销售、烟叶收购、配送服务等方面，许多制度机制都是其他领域制定的，其工作要求、时间频率、质量评价等零散繁多，分散在各项制度和工作措施里，精确识记和准确运用存在困难。

四、推进地市级商业企业内部专卖管理监督工作规范化、标准化建设的措施对策

为推进地市级商业企业内部专卖管理监督工作发展，尽量排除该项工作中存在的上述弊端和潜在风险，持续提高内管工作的质量和效能，可以从探索内部专卖管理监督工作体系的规划化和标准化方面下功夫。

一是做好全面的制度汇总和搜集工作。首先，要界定清楚行业内部专卖管理监督工作起始的时间，做到汇集时间长度与实际工作开展相符，防止时间短段导致的制度汇集欠全。目前资料显示此项工作开始于2005年国家局《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》，至今时间近二十年。其次，要认真汇集各层级出台的文件制度，不仅要汇集国家局该项工作出台的《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》等文件，还要汇集省级局（公司）印发的《内卷烟经营内部专卖管理监督工作指引实施细则》等专项制度，以及各地市局（公司）推进落实编制的《内部专卖管理监督责任追究规定》等相关文件和具体措施。再次，还要注意汇集各条业务领域制定的相关文件，有的文件以“局”印发的，有的以“司”出台的，还有的以条线“办”“管”“销”“物”等字号下发的工作类文件，或多或少涉及到内部专卖管理监督的工作内容，明确了内管人员在相关节点积极履职、或参与监督或者职能单位向内管部门报审报备等工作要求。

二是开展全面的机制梳理和清理工作。首先，要对现行的内部专卖管理监督机制进行全面梳理，既要梳理上下贯通的管理机制，理清纵向各层级的管理、衔接、落实运行模式和推进路径，对那些要求粗放、职责模糊工作责任需理顺、细化且明确到位，固化成制，推动构建起上传下达、顺畅有序的工作体系，防止出现职能混同不清带来的被动；又要梳理横向协调沟通的同级互动共管工作机制，界定清晰专卖、营销、物流、内管等职能部门在工作中应履行的责任和可发挥的作用等边界，形成各司其职、通力合作的互动共为工作格局，避免出现工作多部门叠加履职、责任缺位甚至是监管错位等现象。其次，还要对如上汇集的各层级各条线下发的文件制度全面清理，既要清理那些因时间前后出台规定或要求不一致的制度，使得当前适用的制度符合行业政策、紧跟上级精神、紧贴工作实际，减少一项工作多个制度规定要求相异带来的困扰；又要清理那些因时过境迁和形势要求变化而实际工作中已发生调整或改变的制度内容，有效防止这些不合时宜、功能失当的部分条款规定影响执行制度的有效性。再次，尤其要抓好贯通协同工作机制的衔接和疏通工作。要积极与纪检监察职能对接，健全完善内部专卖管理监督工作中查找发现问题线索的调查甄别机制，参照违规经营相关问题负面清单等规定标准或要求对问题予以准确定性，情节程度达到违纪违法的则按照干部管理权限和规定的程序、时限和要求移交纪检监察部门作进一步处理，其他一些不规范的问题也要与相关单位、职能部门沟通衔接，通过责任部门自律自管或内管等部门监督考核予以管控，协同做好问题线索核查、问责处置等日常监督工作。

三是抓好监管要求选摘与整理工作。机制内容的选摘和要求整理是一项纷繁且充实的工作事项。一方面，要对监管机制内部专卖管理监督事项选摘出来，明晰各层级内管岗位监管的环节、监管的程序、盘点的物料、查验的台账等。比如卷烟经营的“八大环节”、废弃烟草专卖品处置等。同时，还要明晰选摘出来各相关部门应开展的工作和提供的台账或主动报备的资料等，以及先审后施相关监督参与工作。比如，营销部门营销策略实施前的会审，物流配送的定点取货客户审核台账报备等。另一方面，还要将这些选摘出来的要求进行梳理，机制要求上可把工作开展的程序和步骤可以借助流程图形式绘制演示表达，让纷繁复杂、相互关联的工作可以一目了然、直观表现出来，引导工作如何开展、如何推进；制度内容上可根据工作、层级对选摘的要求进行整理，同项工作的监管要求整理在一起，同层级的要求整理在一块，并结合机制程序和工作步骤的要求，三者融合联动，做到统分结合、有统有分，既便利各层级、各部门、各岗位阅看、知晓需要落实哪些要求、完成什么任务、达成什么标准，又避免了部门工作边界不清、岗位职责模糊带来的重复工作、低效工作，做到有效衔接。

四是抓好体系规范化、标准化工作。这里主要指是体系设置规范化和内容标准化化两项工作。一方面，体系设置规范化工作，可以借鉴安全生产企业达标体系创建工作经验，立足不同业务领域编制与内部专卖管理监督相关工作体系，比如专卖方面的工作体系、营销方面的工作体系、物流方面的工作体系、财务方面的工作体系等等。同时，这些体系还要体现不同的层级，同级的工作体系放在同一层面，同项、相近的监管事项尽量编制在一起，尽可能形成横向到边、纵向到底的内部专卖管理监督体系，使得各层级专卖、销售、财务等单位（部门）能够应知尽知，积极主动按照环节程序层层推进报告审核、报审报备或台帐收集等工作，推进体系建设的系统化和规范化，更好指导帮助相应单位（部门）更好规范履职。另一方面，内容梳理标准化，还可以借鉴安全生产岗位达标体系创建工作经验，立足不同岗位编制各层级各内管相关岗位的工作内容，使得各层级的决策岗、管理岗、作业岗知晓自己应参与的监管工作和应完成的工作任务，以及各环节任务的完成程序步骤、时间节点、资料要求以及评价标准等等岗位工作规范，推进各层级各相关内管岗位内容编制的标准化，为各岗位人员守岗知责、履职尽责奠定基础。

五是抓好工作规范化、标准化体系的宣贯与实践工作。工作体系规范化、标准化形成智力成果后，如何将其有效转化为生产力便成为了关键。一方面，要抓好体系规范化、标准化业务理论知识学习。可采取由大变小、由少变多的方式进行专岗培训，“大到小”指的是先学习了解行业内部专卖管理监督工作的政策及其导向，再延展知晓本岗位工作的必要性和价值意义；“少到多”则是先了解本岗位具体开展的工作内容和系统模块应用，再在更多相关岗位或业务上熟悉业务内容及其系统功能，做到融合拓展、知己知彼。同时，还可更大范围开展团队学习，可以采取骨干集训、专业轮训、综合培训、交流研讨等方式提高各个层面，尤其是内管、营销等领域一线岗位人员的规范经营意识，推动智力成果更大范围的积极影响。另一方面，要抓好规范化、标准化体系的带班实践教育。可采取“一对一”、传帮带等方式以老带新、以专带新，提升在案件倒查、线索发现、贯通协同等具体工作实践的规范化程序意识和技能，尤其在利用专卖一体化平台系统功能开展数据集成分析、发展趋势研、违规问题情节核查等方面更要恪守处置程序、评价标准、推断依据，防止数据失真、主观臆断、避重就轻等知规违规情况发生，最大限度地遏制行业内部组织、参与违法违规卷烟经营等问题。