近年来，涉烟违法犯罪呈井喷式增长态势。特别是非法生产、销售、运输烟草专卖品等犯罪活动，严重冲击了正常的卷烟市场经营秩序，损害了国家烟草专卖制度。对于涉烟违法犯罪，烟草专卖行政执法机关的执法行为的打击力度明显不够，需要公安、检察机关等刑事司法机关的刑事司法行为共同打击。但就目前情况来看，烟草专卖行政机关的行政执法与公安机关、检察机关等司法机关在打击涉烟违法犯罪方面的衔接工作机制，还有待进一步完善。

1、烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度概述

1.1烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度的概念

行政执法与刑事司法衔接制度是行政与司法相对接的一种制度，是指对于既涉嫌行政违法，又涉嫌犯罪的行为，由行政执法机关与刑事司法机关相互协作互相对接，依法追究违法犯罪人的行政责任及刑事责任。具体到烟草专卖行政执法与刑事司法的衔接制度，则是指行为人违反烟草专卖方面的法律、法规，同时又触犯了我国刑法的规定，构成行政违法行为与刑事犯罪行为，由烟草专卖行政执法机关与刑事司法机关各尽其职，相互协作，依法追究犯罪人的行政责任与刑事责任。

1.2烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度的现实意义

1.2.1打击涉烟违法犯罪

烟草专卖局的行政执法是维护烟草市场正常经营秩序的主要力量，但仅依靠行政处罚，不能对违法犯罪行为予以有力打击。“两法”的有效衔接，可以联合刑事司法力量共同整治与打击涉烟犯罪行为，而且因刑事处罚的严厉性可以强有力地震慑涉烟犯罪行为。

1.2.2规范烟草专卖行政执法

烟草专卖集经营权、执法权于一体，烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度的确定能够加强司法机关对于烟草专卖行政执法机关执法权的监督，避免烟草专卖行政执法机关滥用权力，促进烟草专卖行政执法权的合法、合理行使。

2、烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度的现状与问题

2.1烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度的现状

2.1.1立法层面

2001年国务院印发了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，在制度上全面构建了行政执法与刑事司法的衔接工作机制，对于涉嫌犯罪案件的认定、移送材料、公安机关立案审查、检察机关监督等都有明确规定，为打击涉烟犯罪行为的行政机关与司法机关联合办案提供了法律依据。此外相关部门也相继出台发布了一系列司法解释、规章等规范性文件，对于涉烟犯罪案件移送司法机关的受理部门、移送程序、审查标准问题等作出了较为详细的规定。

2.1.2实践层面

近年来，随着法律、法规及司法解释的完善，以及烟草专卖行政执法机关与刑事司法机关联合办案的实践，“两法”衔接工作机制不断完善。但随着涉烟刑事案件数量的爆发式增长，烟草专卖行政执法与刑事司法衔接工作也面临着新形势、新问题，如跨区域犯罪、有组织犯罪以及犯罪行为的隐蔽性、规模性，给当前涉烟刑事司法工作带来难题。另外，随着“两法”衔接工作的深入，烟草专卖行政执法机关与刑事司法机关衔接形式日益多样化，如联席会议制度、信息共享平台建设等。

2.2烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度问题

2.2.1烟草专卖行政机关主动移送案件意识不强

出现这种情况有两方面的原因：一是部分烟草专卖执法人员对刑事法律不熟悉，无法区分是否构成犯罪；二是部分烟草专卖执法人员持有狭隘的部门利益思想，认为案件移送刑事司法机关后，行政处罚权也移送出去，故在明知行为人涉嫌刑事犯罪仍只是进行行政处罚，而不移送。

2.2.2执法水平不足，证据收集、转化难

烟草专卖行政执法人员不是专业的司法人员，对收集刑事证据的程序、范围、程度不清晰，于证据的固定、查封、清点等方面容易出现不规范之处，甚至不符合刑事证据规定，需要刑事司法机关重新进行证据固定、查封或清点。另外，行政执法机关依法取得的案件当事人的询问笔录等口供类证据，因有可能涉及到当事人的主观因素，刑事司法不能直接转换使用，需重新采集。

2.2.3移送处理效率低

烟草专卖行政执法机关移送涉烟犯罪案件需要通过文件、报告等书面形式，经过领导层层审批后才能移送公安机关。另外，烟草专卖行政执法机关在移送案件及案件材料时常常是按照行业的规范要求，不一定符合刑事司法机关的案件移送要求，导致相关证据材料的补充移送，降低衔接工作效率。

3、烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度存在问题的原因

3.1相关法律规范不完善

目前，除国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》属于行政法规外，其他均属于司法解释或规章，其效力明显过低。法律效力层级低直接导致适用范围有限，行政法规、规章主要规范的对象是行政机关，而司法解释主体和内容主要涉及司法机关工作内容，对于行政机关的约束力不强。因此，现有行政法规、司法解释等在衔接制度适用上都比较有限。

3.2检察机关检察监督机制欠缺

我国检察机关的检察监督主要在刑事诉讼法范围领域内对刑事案件进行检察监督。如果行政执法机关未将案件移送公安等司法机关，案件未进入刑事诉讼视野，则检察机关很难对行政机关的执法行为予以有效监督。

3.3信息衔接缺乏透明性

当前，烟草专卖行政执法机关与刑事司法机关在信息衔接方面仍然没有做到充分的公开透明。如虽确立了联席会议机制，但该机制作用不明显，又如信息共享需各部门内部层层报批，信息共享严重滞后，效果也大打折扣。

3.4移送工作制度存在缺陷

当前涉烟犯罪案件移送工作制度存在缺陷，主要表现为两个方面。一是移送对口部门不统一，烟草专卖行政执法机关在查获涉烟刑事案件时，对口移送的公安机关部门不明确，有的是治安部门，有的是经侦部门，还有的是技侦部门。二是移送案件案值标的计算不统一，有的以批发价计算，有的以零售价计算，还有的是以进货价计算。除此之外，移送材料的标准与规范不统一、涉案物品的保管与处理、移送案件受理与不受理的后续监督等，都没有建立起系统的案件移送工作机制。

4、完善烟草专卖行政执法与刑事司法衔接制度的路径

4.1完善相关立法

现行行政执法与刑事司法衔接制度的规定，主要是国务院的行政法规和最高人民检察院、最高人民法院等机关的司法解释或规章，这些规定层级明显过低。行政执法与刑事司法涉及行政与刑事两个领域，如要完善二者之间的制度衔接，需要从立法的角度以“法律”的形式予以规范，由全国人大及其常委会出台一部专门规范行政执法与刑事司法的“法律”，以法律的形式对行政执法与刑事司法衔接问题进行规范，提升立法层级。

4.2加强检察机关的司法监督

4.2.1扩大检察机关的监督范围

检察机关不仅应对公安机关进行检察监督，也应对烟草、海关、工商、等行政职能部门纳入监督检察对象。实践中可以考虑由检察机关在上述行政执法职能部门设立检察监督室，便于更好地行使检察监督权，促进行政机关的公正执法。

4.2.2完善检察机关的监督制度

一是完善立案监督制度。行政机关移送涉烟刑事犯罪案件，应向检察机关通报备案，检察机关对烟草专卖机关移送工作是否合法、是否符合案件移送程序进行检察监督，同时也对公安机关作出的决定合法性进行检察监督。二是完善 “提前介入”制度，由检察机关提前参与到行政执法与案件办理环节，改变检察机关“事后介入”的滞后性。三是完善动态监督追踪制度。对于检察机关监督的案件，烟草专卖行政机关或公安机关应定期以书面方式向检察机关通报，检察机关安排专人负责，专案追踪，积极行使检察监督权。

4.3加强行政执法与刑事司法衔接的透明性

一是建立政法烟草联席会议制度。定期或不定期召开联席会议，进行信息通报与沟通，探讨重大疑难问题，协调各部门之间工作关系。二是健全联合办案制度。建立烟草行政执法机关与司法机关联合办案制度，明确联合办案的主要机关，或确定一个联合办案的协调机构，不断健全联合办案制度。三是建立信息共享平台与信息沟通制度。建立由烟草专卖行政执法机关与公安机关、检察机关共同组成的“行政执法与刑事司法信息共享平台”，实行执法信息网络共享与衔接，提高信息共享的及时性和准确度。

4.4完善涉烟犯罪案件移送工作制度

涉烟犯罪案件的移送工作涉及烟草专卖行政执法机关的移送、公安机关的受理，以及检察机关的监督。

4.4.1完善烟草专卖行政执法机关的移送工作

一是明确案件移送标准，烟草专卖行政执法机关应与刑事司法机关对于案件移送标准达成统一认识，避免出现分歧。如对于卷烟案值的认定，是以批发价认定，还是以零售价认定。二是提高证据认定标准，对于涉烟犯罪案件烟草专卖行政执法机关应严格按照刑事司法的证据要求对证据进行收集提取。三是明确涉案物品的移送方式及移送材料，如涉案烟草专卖品是否一并移交以及材料清单。四是定期通报备案，烟草专卖行政执法机关向公安机关移送涉烟犯罪案件的同时，应向检察机关通报备案，接受检察院的司法监督。

4.4.2完善公安机关的接收立案工作

一是明确公安机关接受移送刑事案件的具体机关。具体确定市县哪一级公安机关为接受涉烟犯罪案件的主要移送受理机关，以及具体负责案件侦查与办理的部门。二是明确公安机关是否决定立案的标准。公安机关应该制定统一的标准，衡量烟草专卖行政专卖执法机关移送案件是否立案的决定。三是明确公安机关受理案件的程序。对于烟草专卖行政执法机关的移送案件，公安机关应当立即指定专人组成专案组专门负责，并在规定日期内作出批准移送或者不批准移送的决定，同时将签字后的移送回执及时送交烟草专卖机关。四是接受检察机关的立案监督，公安机关接受案件移送后，应及时告知将结果通报检察机关。五是完善涉烟犯罪物品的处理方式，由于烟草制品对储存条件具有严格的要求，不可能长时间保存，故对于较长追诉期的案件，应明确涉案烟草专卖品处理方式。

4.4.3完善烟草专卖行政执法机关与公安机关的移送衔接工作

一是明确烟草专卖行政执法机关与公安机关等刑事司法机关的对口部门，方便双方及时对接沟通交流。二是设立政法烟草联席会议机制，由烟草专卖行政执法机关与公安机关、检察机关、法院等司法机关根据案件需要，定期、不定期召开联席会议、专题会议，探讨涉烟案件移送对接工作。

4.4.4完善烟草专卖执法人员的责任追究机制

烟草专卖执法人员在对涉烟案件进行调查、处理过程中违反相关法律、法规规定，对达到刑事立案标准的案件不移送的，依法应当追究过错责任。比如责令作出书面检查、通报批评、调离执法岗位、给予相应行政处分，对涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

结语

维护烟草专卖市场秩序稳定，有效惩治涉烟违法犯罪行为，需要烟草专卖行政执法机关与刑事司法机关密切配合、相互协作。我们相信，在烟草专卖行政执法机关与刑事司法机关的共同努力下，一定能够建立起立法层次高、适用范围广、法律监督到位、移送制度完善、衔接通畅透明的烟草专卖行政执法与刑事司法衔接机制。