许可证制度是我国烟草行业实行烟草专卖专营制度的基础。但在专卖管理实践中，由于烟草专卖零售许可证含金量的不断提升，导致在社会上买卖、租借、非法转让烟草专卖零售许可证等现象屡见不鲜，不仅增加了许可证管理工作的难度，而且在一定程度上影响了烟草市场良好的市场秩序。因此，新形势下，加强烟草专卖零售许可证后续监管，对规范和维护卷烟市场良好经营秩序，提高烟草专卖行政许可管理水平必将产生积极的意义。

一、加强烟草专卖零售许可证后续管理的现实意义

（一）加强烟草专卖零售许可证后续监管是完善和巩固烟草专卖制度的迫切需要。当前，烟草专卖零售许可证存在“重发证、轻监管”的现象在个别地区还依然存在，这些问题直接影响烟草专卖许可证制度的严肃性。加强烟草专卖零售许可证后续监管，及时发现和纠正零售许可证在使用过程中违法违规行为，有利于巩固和完善烟草专卖制度。

（二）加强烟草专卖零售许可证后续监管是维护国家利益和消费者利益的重要途径。当前，一些零售户借助零售许可证的合法形式暗中从事违法经营活动，导致国家税收的流失，损害了消费者的合法权益。加强对持证零售户的监督检查，及时发现和查处违法经营行为并进行整顿，有利于维护国家利益和消费者利益。

（三）加强烟草专卖零售许可证后续监管是建立和维护卷烟市场良好经营秩序的重要手段。当前，烟草零售许可证的使用过程中证照不符、无证批发等问题，严重破坏了卷烟市场经营秩序。加强烟草专卖零售许可证后续监管，着力规范零售户经营行为，有利于建立和维护卷烟市场良好的经营秩序。

二、烟草专卖零售许可证后续监管工作中存在的难点

归纳起来，零售许可证后续管理的难点主要有以下几个方面：

（一）对“披着羊皮的狼”现象监管难。一些经营者在取得烟草专卖零售许可证后，借助许可证的合法形式，暗地里却销售非正常渠道购进的卷烟。这些经营户多数是名烟名酒店，他们的客户相对固定，且销售方式一般是钱物交易分离，甚至送货到家，几乎不在经营场所直接销售，违法活动十分隐蔽，难以监管。

（二）对买卖、租借以及非法转让许可证的行为取证难。由于严格加强零售许可证管理，一些经营者通过私下买卖、租借等方式取得他人的零售许可证，而且双方达成协议，许可证的延续、变更等手续由原持证人负责，经营活动中还使用原持证人的银行账户，专卖执法人员在检查过程中一般很难发现其持有的许可证是通过非法方式取得的，即使询问，实际经营者多数以亲戚朋友或雇佣关系加以搪塞，监管难，取证更难。

（三）对“睡眠证”管理难。所谓“睡眠证”，主要是一些经营者领取烟草专卖零售许可证后六个月内未开展卷烟经营活动，或者未经申请擅自停业、歇业，以及自动歇业却没有办理注销手续。这些零售许可证虽处于有效状态，而实际经营却处于消极或无效状态。在注销之前，由于持证人没有开展卷烟经营活动，不仅挤占了有效的许可证资源，而且导致许可证游离于专卖监管之外。

三、烟草专卖零售许可证后续管理难的原因分析

（一）客观因素的制约。一是政府拆迁改造，街道名称、门牌号发生变化，一些经营者因怕麻烦而不及时、主动申请办理变更手续；二是受合理布局等因素制约，一些经营者未能领取零售许可证，因此采取租借、买卖或者以其他形式非法转让获取零售许可证件；三是零售户分布极为分散，加上专卖管理人员数量不足，造成没有足够的时间和精力去实施许可证后续管理。

（二）经营者的烟草专卖意识不强。在市场经济条件下，持证经营者受到商品自由交易思想的影响，对烟草专卖制度了解不多、理解不深，对规范使用许可证的认知度低，导致零售许可证随意变更、买卖、租借、非法转让以及未经审批就擅自停业、歇业等现象屡见不鲜。

（三）后续监管意识不强。一方面，一些基层部门“重许可、轻监管”的思想比较严重，导致烟草专卖零售许可证后续管理没有得到应有重视。另一方面，许可证后续管理仅停留在许可证的变更、延续、注销等程序性和形式上，导致烟草零售许可证后续管理在监管手段、力度、效果等方面的积极作用得不到充分发挥。

（四）后续监管政策制度不够完善。从法律法规层面上看，关于零售许可证后续管理规定可操作性的内容不多，如对责令停业整顿没有作出具体实施的规定；针对注销时许可证回收制度，如当持证人自动歇业或不开店营业后，因无法找到持证人或收不回许可证时，许可证如何处理没有明确规定等等。

四、对加强烟草专卖零售许可证后续监管的一些对策和建议

（一）不断完善许可证管理制度，为烟草专卖零售许可证后续管理提供强有力的法律支持。一是健全完善烟草专卖许可证管理办法，补充完善零售许可证后续监管相关管理规定，为许可证后续监管提供强有力的法律和政策依据。二是完善零售许可证后续监管流程，逐步建立综合性后续监管理制度体系，规范后续监管的适用条件、幅度标准和处理程序。三是适时调整烟草制品零售点合理布局规划，实行距离与数量双调控，保障行政相对人和持证零售户的正当权益。

（二）积极探索后续监管措施，努力实现后续监管常态化。在严格贯彻执行法律法规的基础上，积极探索零售许可证后续监理措施，使之成为行政手段之外强化市场监管的有力手段。具体措施如下：

1.要严把许可证准入关。

零售客户数量激增，给烟草部门的管理和服务带来难度，加大了执法和服务成本。如果不对卷烟经营零售点的数量进行宏观控制，也将使经营者之间的竞争陷入恶性循环。因此，我们应当把好许可准入关：

（1）用好用足法律武器，发挥法律授权的作用，从合理布局入手，进一步优化相关条款，增强其可操作性。如对照顾对象的雇员、委托经营、合伙经营等经营行为作出具体限定，为此类证件依法退出作铺垫。

（2）合理布局规划对相对独立的固定经营场所应当细化，从面积上给予最低限定，避免持证人不正常经营，只是利用许可证套取货源。

（3）合理布局规划应当细化经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟条款。如对经营与卷烟存储不相宜的商品者（烟花爆竹、农药、化肥、具有毒附作用的化工产品等等）不予发证。

（4）可探索确定一个总体比例即“零售户率”，也就是零售户数量占人口总数的比率。可以根据辖区人员数量、交通状况、经济发展水平，消费能力等因素从宏观上相对确定一个比较合理的布局比例，适当控制总量。

（5）建立受理、审核、现场勘察等节点的操作规范，在实际工作中，烟草部门在办证时，必须严格审核，使持证户的数量和布局更趋合理，与其所辐射的消费商圈达到最佳匹配，保持零售客户的获利水平，实现烟草公司与零售客户的双赢。在审核环节中还要注重主体资格的审查，避免不法烟贩钻法律空子逃避刑事责任，情报及案审部门要注意收集无证不法经营户信息并及时抄告证件管理部门。

2.要深化许可证后续监管。

《烟草专卖许可证管理办法》规定因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关处罚两次以上的；被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关一次性查获假烟、走私烟50条以上的；因非法生产经营烟草专卖品被追究刑事责任的，发证机关可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格。

专卖案审部门及专卖基层管理所，应当紧密配合，信息共享，案审部门应当将持证户受处罚情况及时抄告专卖基层管理所，对那些违法经营卷烟屡教不改的、情节严重的依法进行整顿，直至取消其经营资格。

不经许可，擅自变更许可证规定的经营地址、许可证的出租、出借转让、等现象，这些都扰乱了正常的卷烟市场经营秩序，损害了其他卷烟零售户的合法权益。当前零售许可证转让存在以下几种情形：一是家庭成员内部之间转让，包括直系亲属之间的转让、旁系亲属之间的转让，这是最常见的私下转让情形。这种私下转让行为带有很大的隐秘性，不易发现。即使检查发现，他们也可找子女或兄弟姐妹帮忙为借口来推搪。二是带有交易性的外部转让行为。如张某有新的发展，不再从事卷烟零售业务，于是将其门面连同许可证一起转让给李某，由李某接手门面继续经营卷烟销售业务，从而形成许可证的买卖关系。还有一些经营场所产权所有人，为谋取利益最大化他们自身持有烟草专卖许可证，在出租经营场所的同时连烟草专卖零售许可证一起出租，或者为了便于房屋出租将烟草专卖零售许可出借给房屋承租人使用。这几种情形带有金钱交易色彩。

私下转让许可证的主要原因有以下几种：一是专卖法律法规宣传力度不到位，没有实效。宣传打假打私、卷烟真假鉴别方面力度比较大，涉及到专卖许可证管理方面的比较少。二是零售户法律意识不强，缺乏相关法律法规知识。部分零售户在许可证使用上认识存在偏差，对法律法规知识又知之甚少，认为许可证属于自己的私有财产，想转给谁就转给谁，别人干涉不了，正因零售户这种错误观点，导致私下转让行为常有发生。三是取证难、处罚难。根据烟草及有关法律法规规定，取证必须充分且有针对性，在私下转让许可证证据提取过程中必须有零售户私下转让的证明材料，而私下转让问题的隐秘性和形式的多样化，执法人员在取证过程中难度较大，难以取得私下转让的资料和证据；在对违法行为进行处罚时，程序必须合法，在作出处罚前，应当事先向被处罚人发出责令整改通知书，被处罚人在责令改正期限内拒不改正的，烟草部门才可以进行处罚。正因为私下转让在取证和处罚上的困难，执法人员在执法过程中本着教育为主的原则，只着重零售户口头上的教育，对他们的私下转让情况“睁一只眼闭一只眼”，久而久之，零售户私下转让许可证问题就有了“愈演愈烈”的趋势。

解决许可证私下转让问题的几点建议：一是加强烟草专卖法律法规的宣传，注重实效。通过制作宣传画册、名片等，在所有卷烟零售户经营场所张贴，广泛向零售户进行专题宣传。二是积极改变工作方式和思路，创新工作方法和手段。工作中，我们需要实行弹性工作制，不定期开展市场管理，加强对重点地区和对象的监控，找准典型，精确打击。三是各岗位人员的共同努力。信息的采集、流转和维护非常重要，需要通过对营销、专卖、物流“三员”工作流程和考核方面的约束，建立零售客户信息变更情况的动态发现、快速处理和研究分析机制，这样既可使许可证登记信息更新及时，又可防止零售许可证的非法转让。

2.站好延续岗。

实际工作中，因生产经营能力、条件发生重大变化导致不符合法定条件而不予延续的情况较多。但由于该条款中的严重违法行为缺少相应界定，而一般不会根据零售客户的严重违法行为进行不予延续，但笔者认为，当前各地烟草专卖局适用的《烟草专卖行政处罚自由裁量权执行标准》对违法行为的严重情形都做了具体界定，其实是可以探索作为不予延续的有效参照的。

3.构建诚信体系，分类动态管理。

将零售户平时经营情况和守法守纪情况全部折算成一定的分值，把日常检查监督情况及时录入计算机自动进行累积，根据不同分值实施分类动态管理。对不同类别的零售户区分情况，区别对待，采取行政管理和销售服务双管齐下的办法。对于守法零售户，要加强服务。大力推广零售户信誉等级牌和评选守法经营示范户的做法，营造诚信守法经营氛围。对于违法违规经营户要依法采取书面警告、限供、降级、责令整改、取消经营资格等管理和处罚手段，这种方法较好地体现了以宣传教育为主，行政处罚为辅的原则，也符合专卖法律法规的要求。

4、落实许可责任追究。

为加强对许可证后续监管，及时、准确掌握卷烟零售户经营异动情况，需要进一步加强营销、专卖、物流“三员”责任意识，提高营销、专卖、物流“三员”之间的信息反馈实效。对卷烟零售户动态跟踪管理，按照对客户服务的频次和管理的内容确定：停、歇业，地址变更的第一责任人为送货员，第二责任人为客户经理，第三责任人为稽查队员；经营人变更，转让、借用许可证的第一责任人为客户经理，第二责任人为稽查队员。在三员考核细则中增加客户异动情况反馈考核项目，以进一步明确工作要求和标准，落实责任追究。

除了上述具体措施外，还要加大法律法规宣传教育培训力度，增强零售客户的守法经营意识。建立完善零售客户档案，实行分类管理。

加快信息化建设，提高监管信息化水平。加大监督检查力度，定期开展零售许可证使用专项整顿治理活动。

（三）落实行政执法责任制，不断提高执行力。一要明确行政执法职责。要将法律、法规赋予的职责层层落实到具体执法部门、岗位和人员，做到不漏岗漏责、缺位错位。二要建立落实与行政执法责任制相配套的制度，如行政许可评议考核制度、行政许可公示制度等，加大违法办理发放许可证行为的责任追究力度，以确保专卖零售许可证后续监管工作落到实处。

（四）充分发挥内管监管职能，加强许可证的后续监督管理。专卖内管部门要充分利用专卖内管监督管理信息系统，及时发现持证零售客户许可事项的变化情况，对零售客户实行动态监管。同时要建立和完善监督检查制度，对违反法律法规和制度政策实施行政许可的，要坚决予以纠正；应当追究法律责任的，要依法追究有关责任人员的法律责任。

积极探索烟草专卖零售许可证后续监管，采取一系列行之有效的后续监管对策，开展综合治理，零售许可证买卖、租借、非法转让、擅自变更以及各种借助许可证的合法形式从事非法经营等违法现象将会得到有效遏制，烟草专卖零售许可证管理也将会从此驶上规范管理的快车道，烟草市场经营秩序也因此得到不断规范和根本好转。