烟草专卖许可证管理制度在烟草专卖品的生产、经营中发挥着重要作用，是烟草专卖管理的制度基石。根据2016年工业和信息化部修订的《烟草专卖许可证管理办法》，2017年，国家烟草专卖局印发了《烟草专卖许可证管理办法实施细则（试行）》（以下简称《实施细则（试行）》），对规范各级烟草专卖管理部门审核、发放、管理烟草专卖许可证，指引行政相对人正确申请、使用烟草专卖许可证发挥了重要作用。

　　随着客观形势的变化，为适应当前法治完善、改革发展、实践管理的需要，2020年，国家局对《实施细则（试行）》进行了全面修订，修订后的《烟草专卖许可证管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）于今年年初印发，将于3月31日起施行。

　　此次修订共修改46条，新增20条，吸收合并1条，修订后共81条，主要涉及许可证申请与办理、许可证后续管理、政务服务与信息化建设三个方面。

　　《实施细则》出台的背景和作用是什么？与《实施细则（试行）》相比，《实施细则》“新”在何处、亮点有哪些？对提升行业行政许可服务水平和依法行政规范化法治化水平有何意义？国家局专卖监督管理司证件管理处有关负责同志近日对此进行了解读。

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坚持烟草专卖制度 履行核心职能 落实“放管服”改革新要求的许可证管理规范性文件

　　烟草专卖许可证管理是烟草专卖制度的重要内容，《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》明确规定了烟草专卖许可证管理的基本要求。建立并完善科学规范的许可证管理规章制度，对于维护国家利益和消费者利益、巩固烟草专卖制度、打牢市场管理基础具有积极意义。

　　近年来，国务院持续推进“放管服”改革，“互联网+政务服务”“证照分离”“一网通办”“好差评”等各项改革措施相继推出，也对烟草专卖许可证管理提出了新要求。

　　落实“放管服”改革要求，国家局建成行业一体化在线政务服务平台，实现了烟草专卖许可证网上申请和电子化，线上办理和线下办理融合推进。各地基层专卖管理部门推出的“马上办”“一次办”“就近办”“网上办”等举措，真正把烟草专卖许可证“办”进了群众心里。

　　伴随“放管服”改革的持续深入推进，《实施细则》在坚持专卖许可基本制度、坚持从严审批从严管理的同时，顺应改革形势，回应改革期待，着眼加快职能转变、提高审批效率，最大限度简化材料、优化流程、改善服务、提升效能，对网上申请、申请材料、受理窗口、办理时限、审批机关向社会公示的内容和时间要求、实行“好差评”制度和咨询投诉、电子许可证效力等方面进行了补充和完善。例如，规定了申请人可以通过烟草专卖许可证办理窗口线下提出申请，也可以通过政务服务平台线上提出申请；申请材料包括纸质材料、受理机关认可的电子数据或其他形式的材料，受理机关可以通过政务服务共享数据获取的材料，不得再要求申请人提交；电子许可证与纸质许可证效力相同；烟草专卖局应当建立政务服务“好差评”制度，接受申请人评价，促进烟草专卖许可服务质量持续提升。

　　针对部分政务服务事项存在政府地方性规定的情况，为了保持与政府的协同，《实施细则》规定了三种适用地方性规定的情形：申请人经营场所所在地政府要求在当地指定窗口或平台提出申请的，按政府要求办理；当地政府已有相应政务服务“好差评”规定的，按照政府规定执行；当地政府对信息公开有其他规定的，按照政府规定执行。

　　为充分保障行政相对人权益，《实施细则》增加了烟草专卖局在作出“取消从事烟草专卖业务的资格”决定前，应当书面告知持证人享有陈述权、申辩权的规定，同时规定在烟草专卖许可证办理、监管过程中作出的行政许可、行政处罚等执法决定信息，要在决定之日起7个工作日内公开。

　　《实施细则》进一步简化审批，对企业类型发生改变但经营主体未变化以及生产经营类许可证企业住所改变的，不再要求新办，而是提出变更申请即可；进一步细化规则，明确因道路规划、城市建设等客观原因造成从核定经营地址变更到其他地址经营的适用变更申请的前提，必须是原发证机关辖区内的地址，并且应当“提前提出变更申请”。

　　《实施细则》通过化繁为简、减冗增效，力求在行政审批上“提速”，为办理事项“瘦身”；通过建立制度、明确规则，力求在政务服务上“亮诺”，为群众办事“指路”。

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立足审批与管理并重 坚持问题导向 提升依法行政水平的有力依据

　　《实施细则（试行）》施行以来，因存在部分规定缺失或含义不明确、操作性不强等问题，基层在实践中会遇到审批和执法依据不明确、不充分的情况。例如，停止经营业务的认定标准、持证人擅自停业发证机关应公告的内容和法律后果等情形规定不够明确，不予延续的具体情形有哪些等不够明确，给基层行政许可审批带来困扰，客观上也存在潜在的法律风险。

　　此外，部分行政相对人不规范申办烟草专卖许可证、不配合烟草专卖管理部门实地核查、超核定许可范围经营、部分涉嫌违法经营烟草专卖品的持证人通过歇业来规避取消经营资格处罚等行为，在扰乱市场秩序的同时，也给烟草专卖管理部门规范实施行政许可、公平公正监管造成一定困难。

　　面对这些问题，迫切需要补充完善相关制度规范作为基层专卖管理人员的许可证审批和监管依据。

　　修订后的《实施细则》第四十二条、四十三条分别规定了生产经营类许可证和烟草专卖零售许可证不予延续的情形；第六十四条明确了属于停止经营业务的三种情形；第六十五条规定了发证机关对持证人擅自停业公告的内容和法律后果；第二十四条明确规定对涉嫌违法经营烟草专卖品已被立案调查、尚未结案的，可以中止办理其歇业申请；第三十九条增加了审批机关终止办理的情形和可以视为申请人撤回申请的情形。　　

　　此次修订《实施细则（试行）》的一个重要特点是坚持开门问策、集思广益。修订工作启动后，国家局专卖监督管理司先后三次向行业各级专卖管理部门收集有关意见和建议，充分保障了此次修订工作的民主参与度和意见建议的广泛代表性。基层专卖管理人员提出的增加不予发证的情形、规定申请停业的期限起点、明确《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第一项规定的情形等意见，均被采纳吸收进《实施细则》。

　　例如，《实施细则》第十九条规定了未领取烟草专卖零售许可证经营烟草专卖品业务被追究刑事责任，在3年内申请领取烟草专卖零售许可证的，不予发证；第二十三条规定了生产经营类许可证持证人停止经营业务3个月以上、烟草专卖零售许可证持证人停止经营业务1个月以上的，应当提出停业申请；第五十七条、五十八条分别规定了生产经营类许可证持证人和烟草专卖零售许可证持证人属于《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第一项规定的情形。　　

　　通过对行政许可工作中的薄弱环节、难点问题进行细致梳理，《实施细则》完善了许可证管理各项制度，进一步规范了许可依据、申请条件、办理程序、监管事项等内容，通过推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合，切实提高依法行政能力和水平。

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加强合理布局管理 强化后续监管 营造健康有序市场环境的保障机制

　　近年来，全国烟草专卖零售许可证数量增长较快。为指导各地烟草专卖局科学精准制定零售点合理布局方案，保持零售户数量合理稳定，防止零售户无序过度竞争，《实施细则》新增了四条与零售点合理布局管理有关的条文，将该方面的要求加以明确。

　　《实施细则》规定了零售点合理布局规划的制定要求、布局方法、放宽限制的情形和合理布局的适用规则，明确提出了“组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式”“坚持零售户总量与烟草制品消费需求相适应”等要求，明确规定了三类可以放宽数量、间距要求的情形，允许各地烟草专卖局视当地实际自行决定是否放宽以及放宽的幅度，并规定了经营场所的安全要求和中小学、幼儿园周围的限制规定等不得放宽。

　　《实施细则》坚持审批与监管兼顾，既符合上位法的规定又解决实际问题。《实施细则》进一步细化许可证后续监管，针对现实中出现的利用自动售货机以外的自动售货形式销售烟草制品以及将烟草制品作为兑换礼品或抓娃娃机抓取奖品的现象，明确规定“利用自动售货机或者其他自动售货形式，销售或变相销售烟草制品的”，发证机关可以责令持证人暂停烟草专卖业务，进行整顿，直至依法取消其从事烟草专卖业务的资格。

　　同时，针对司法实践中存在的“非法生产经营烟草专卖品数额在5万元以上或者违法所得数额在2万元以上或者非法经营卷烟20万支以上，未被追究刑事责任的”情形，《实施细则》也将其纳入责令停业整顿直至取消经营资格和不予延续的细化情形中。《实施细则》还将“烟草专卖零售许可证持证人营业执照被注销的”作为注销许可证的情形之一，通过科学细化监管措施，进一步健全市场退出机制，维护进退有序的卷烟经营市场环境。

　　结合新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》，《实施细则》增加了幼儿园周围不得核发烟草专卖零售许可证的规定。同时，第五十条规定，“烟草专卖零售许可证的持证人不得向未成年人销售烟草制品，对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件”，对保护未成年人合法权益作出明确要求。此外，根据《中华人民共和国民法典》关于“期间”和“书面”的规定，《实施细则》第七十七条、七十八条分别对“期间”和“书面”进行了规定。

　　束之有绳，约之有度。《实施细则》的修订，对于持续提升依法行政的公信力、执行力和服务水平具有重要的现实价值，对于提高行业制度体系的合法性、规范性、统一性、完备性、适用性具有重要意义，为推动行业依法行政向制度化、规范化迈进奠定了坚实基础。