连续两年的大规模减税降费后，地方税源的拓展成为各界关注议题。尽管部分地方通过国有资产及国企上缴利润获得了一定规模的非税收入，但经济下行压力下，非税收入作为“跷跷板”的补充功效也在减弱。

多位财税人士建议，为避免地方政府通过加大行政事业收费和罚没等举措，缓解税收收入不足情况的发展趋势，当前应该加快构建地方税体系，拓展税源。而在2019年启动的消费税试点改革，目前看对其税目进行调整的条件也初步具备，其中对卷烟和成品油实施批发环节征税的呼声最大。

根据测算，如果将这两个税目收入划归地方，可为地方政府增加5000亿元以上的收入，这将在一定程度上缓解地方财政收入压力。

非税收入功效

经济下行周期，非税收入的增长也曾成为拉动一般公共预算增长的重要因素。2019年，在全国税收收入同比增长1%的情况下，非税收入实现了同比20.2%的增速，全年收入为32390亿元。

由于2020年全年财政数据尚未公布，从1~11月份数据看，非税收入为25262亿元，尽管这一数字低于2019年规模，但和主要税种比，非税收入规模排在增值税和企业所得税之后的第三名。

一位财税人士对此分析称，由于非税收入每年的增长趋势，对一些地方来说，这部分收入可以对冲税收下滑压力，特别是在大规模减税降费政策实施后，这部分收入也是地方政府收入增长的一个重要来源。“由于非税收入主要由各地出台执行标准，相比税收具有法定税率等要求，非税收入主要采取核定征收的原则，在实际操作中地方有一定的权限。”

此前，有机构曾对非税收入的种类进行统计，结果显示非税收入共有12大类，全国层面的非税收入有92项，各省设立的行政事业收费共360项，520个小项。

由于非税收入征管主体较多，实际征收过程中也出现了多头收费，多头管理的现象。为此，财政部印发《政府非税收入管理办法》，重点对地方不合理的税费进行清理。随着改革举措的不断推进，非税收入作为地方增收来源的功能也逐渐弱化。

中国财政科学研究院院长刘尚希表示，根据我们的调研结果，地方政府对未来财政增长的主要动力源因素选择中，前三项分别是税收收入，土地出让金收入和上级转移支付，国有资本经营收入和其他各类专项收入所占比重较小。

调研中，安徽省的结果让刘尚希印象深刻。他介绍，2020年三季度，安徽省税收收入和非税收入累计同比为-6.2%和4.1%。其中，非税收入中的专项收入，行政性事业收费和罚没收入累计同比分别为6.95%、-2.0%和 10.1%。

“在财政收入增长压力不断加大的背景下，地方政府出现了通过加大行政事业收费和罚没收入来增加非税收入，进而缓解税收收入不足的苗头。安徽省的数据也说明了这些问题，但随着征管体制的完善，地方依靠提高税费收入来增收的模式将难以持续。”刘尚希说。

其中一个重要因素是非税收入划转税务部门征收的大幕开启。根据国家税务总局的通知，自2021年1月1日起，水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入、防空地下室易地建设费划转至税务部门征收。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉记者，这四项非税收入统一由税务部门征收，之后这些收入会直接进入国库财政专户，这是构建地方税体系过程中重要一步改革，有利于从源头上控制非税收入，促进地方税体系的完善和发展。

消费税增收改革

对于地方政府来说，地方税体系的完善势必会与非税收入制度改革配合开展。施正文认为，完善地方税体系，其中一项内容就是推进重点税种制度和收入划分改革。

在全国财政视频工作会议上，财政部部长刘昆就提出要健全地方税体系改革。基于地方税制的改革和完善要综合考虑其所涉及的税源状况，以及中央和地方财力的合理分布比例等问题。推进消费税征收环节后移并下划地方，扩大地方税收管理权限，成为此轮改革中拓展地方税源的重要举措。

记者了解到，2019年末，我国启动了消费税收入划分改革，并对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革。改革一年多，由于高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等税目收入规模比较小，实际操作中其对缓解地方财政收入压力的作用也相对较小。

中国财政科学研究院调研报告建议，应尽快将在消费税收入规模中占大头的“卷烟”和“成品油”两个科目的征收环节后移并将收入下划至地方。

调研显示，目前卷烟消费税收入占全部消费税收入的比重在50%以上，但批发环节收入规模仅为全部卷烟消费税收入的四分之一，因此应尽快实施在批发环节征收卷烟消费税。

中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任王志刚介绍，除卷烟消费税外，成品油消费税的收入占全部消费税收入比重在30%以上，目前全额征收环节后移的条件基本具备，应加快推进。“如果将这两个税目在批发环节征收，且全部收入划归地方，那么每年可为地方政府增加收入5000亿元以上。”

对于卷烟和成品油等税目的改革预期，施正文认为，消费税设立的目的是调整产品结构、引导消费方向。尽管卷烟和成品油的税品占比高，但是全部后移批发环节征收仍需要谨慎研究。

在他看来，加快消费税批发环节收入下放给地方政府，一直是学界对消费税改革的预期，但是消费税征收环节全部后移后，一定程度上也会提高征管成本，这个问题也是政策制定者需要考虑的因素。