1915年，为弥补财政困乏，袁世凯召开公府会议，责成财政部长周学熙研究对策。周与幕僚多次研究，仿照盐务推出了烟酒公卖的政策。民国4年5月，衰批准公布了《全国烟酒公卖暂行简章》，特设全国烟酒公卖总局，任命前陕南省财政厅厅长钮传善为总办，实行烟酒公卖，其宗旨为“整顿全国烟酒，规定公卖办法以实行官督商销”。

在公布公卖简章的同时，北洋政府又相继公布了《各省烟酒公卖局暂行章程》《烟酒公卖栈暂行章程》《征收烟酒公卖费规则》等文件，对烟酒公卖制度做了较详尽的规定。其要点，一是全国按区域设立公卖局和分局，招商组织公卖分栈和分栈，收取押款，颁发经营执照；二是公卖局每月核定价格，通知各分栈执行；三是原有之各项税、厘、捐等由公卖局代收分拨；四是在核定成本、利润的基础上加收10%至50%的公卖费定为公卖价格，公卖费直接缴存省支金库;五是凡国产烟草和烟制品均由公卖分栈经营，由公卖费中提取5%作为应得之利润。

所谓公卖，与专卖有所区别。据李思藻《烟酒税收提纲》云：“公卖与专卖虽易相混，而其意义则迥不相同。专卖者，无论一部分或全部……政府握专卖之权；若分卖者，凡烟类或酒类之产、制、运、销等营业，悉听人民之自由，官厅不过于其烟类或酒类之量数按照价格抽以若干之公卖费。”这次烟草公卖在当时有着一定的积极意义：一是公卖费的征收，使烟草税率提高；二是实行公卖，整顿了以前烟草税的混乱状况；三是通过公卖，政府对烟草商品的价格及经商机构有一定的控制。

虽然如此，全国烟酒公卖局及公卖制度还存着许多弊端。首先，公卖局本身就是一个臃肿腐败的官僚机构。公卖初行，担心群情反对，中央势须仰仗地方官维持，因此各省公卖局长皆由将军巡按所推荐。最初，浙江公卖局局长由杨善德推荐其秘书云韶。云本是位奉贤知事，而且毫无财政学识。财政部准备驳复，但钮传善知道杨为段祺瑞的心腹，便勉强从命。各省见此状，纷纷效仿，甚至省内各区分局长也为省吏所有，而全国烟酒公卖局徒为署诺而已。其次，公卖本身徒具虚名，名为官督商销，然局由官办，栈由商办，而各局有征无卖。所定公卖费率，各省不一，最重者京兆地方有至50%；最轻者热河，仅抽10%。而公卖范围仅限于“土烟土酒”，“洋烟洋酒”却未触及。可见第一次烟草专卖并不彻底，这是与当时历史条件的限制密切相关的。