电子烟应纳入监管成共识，专家建议分类监管

电子烟自诞生以来，会以怎样的方式进行监管，一直是业界关注的问题。近日，随着相关条例修订征求意见稿的发布，悬着的靴子似乎终于要落地。

3月22日，工业和信息化部产业政策与法规司发布《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）。《征求意见稿》决定在《烟草专卖法实施条例》（下称“条例”）附则中增加一条，作为第六十五条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”

《征求意见稿》一经发布就引发巨大的关注，不仅资本市场反映强烈，同样也成为舆论讨论焦点。对于电子烟行业，监管部门该如何更好监管，既保护消费者权益，又不至于让行业发展陷入困境。新京报记者采访发现，围绕电子烟监管有四大议题成为学界、业界热议焦点。

焦点 1 电子烟该如何既管又不“管死”？

根据公开资料显示，从全球范围内来看，电子烟产业形成了“中国制造、全球消费”的格局。中国电子烟企业的全产业链布局，依托电子烟制造业的专业集群，掌握的核心技术等，使得中国在该产业中处于强势地位。那么，如何既实现对电子烟的监管，又保持这一产业的创新性与发展前景，成了业内关注的一个焦点问题。

中国控制吸烟协会副会长姜垣告诉新京报记者，电子烟有15000多种口味，制造商往电子烟里添加了什么，添加了多少，释放出来的又是多少，这些都得监管起来，得有一个标准。

中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍向新京报记者表示，对电子烟的监管需要分级、分类监管。需更多从安全角度去监管，而不是从准入角度监管。

“对电子烟监管模式的变化，势必是一个利益再平衡的过程”。北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授徐晓新告诉新京报记者，这个过程，在考虑国家税收、公众健康这些宏观利益的同时，也要考虑到电子烟产业中民营企业的微观利益，包括对参照传统卷烟管理的电子烟的价值链环节要做出限定，尽量减少范围，不应像传统卷烟一样做全价值链专卖。同时，要尊重民营企业的创新精神和国际化能力，继续支持鼓励民营企业走出去。

此外，中国人民大学商法研究所所长、教授刘俊海对新京报记者表示，对电子烟的监管法则需要科学立法、民主立法、开门立法、透明立法，要让消费者代表，电子烟行业代表和专家学者代表，包括媒体代表都参与进来，讨论电子烟监管的合法性、正当性、科学性和可行性，既要从中国国情出发，也要大胆借鉴国际上的经验，不能“闭门造车”。

焦点 2 如何理解“参照”？

徐晓新表示，《征求意见稿》用“参照”而非“按照”，体现了《征求意见稿》的弹性。其背后的逻辑是电子烟与传统卷烟有一定程度的同质性，但仍有差别。这为分类监管预留了空间。例如，传统卷烟是全产业链专卖体系，而电子烟可能是限于某些环节，两者可能实行不同的消费税率。

刘俊海表示，电子烟确实和传统烟草业不一样，而制订《烟草专卖法》时还没有电子烟，所以起草者用“参照”也承认电子烟与传统烟草的不同。如果用“按照”，那“按照”两字都不用写，“适用本法”就完了。

刘俊海还表示，目前只是将电子烟纳入了监管范畴，并无出台具体监管规则。其实应该“一步到位”，没必要等到下一步修改细则时再来定，但一定要注意可操作性，特别是可诉性、可裁性和可置信性。“一次性讨论清楚会比较好，否则把矛盾搁置了，放到监管细则，那更麻烦了。”

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮表示，无论《征求意见稿》用的词语是“按照”还是“参照”，实际上监管主导权已经算是交给了国家烟草专卖局——实际上既是监管部门，也是生产部门。

焦点 3 电子烟监管的国际惯例是什么？

全球咨询机构欧睿国际的数据显示，2019年电子烟全球销售额前两位的国家分别为美国和英国。英美两国在电子烟监管上也有比较长的历史。2009年，美国国会正式授权FDA（食品药品监督管理局）监管包括电子烟在内的烟草制品。2013年，英国PHE（公共卫生部）成立，出于健康改善目的，该机构也开始监管烟草制品。

经过对比可以发现，对于电子烟，美国确实是按照烟草制品监管，但是美国没有烟草专卖局，而是由负责公众健康的FDA监管。英国则把电子烟按照消费品监管，但也是由负责公众健康的PHE监管。

对是否含尼古丁，两国对电子烟产品的监管政策也有所不同，英国不含尼古丁的电子烟归类为普通消费品，但美国不加以区分。

马亮表示，总的来说，基于不同的科学研究和调查结果，英美在监管电子烟的方向上不尽相同。不过背后，都是以科学证据和充分的数据调研为基础。比如英国，政府是按照行为科学和循证决策来推动电子烟安全可及。

北京市控烟协会会长张建枢向新京报记者表示，为了保障合理、合规公平的竞争，电子烟应该是由第三方来监管。多数国家的烟草产业不是由烟草业自身来监管，国际通行的办法是第三方监管。

张建枢还表示，2003年中国签署了《世界烟草控制框架公约》。该公约第5.3条实施准则指出：缔约国政府要防止烟草业的干扰。因为“烟草业和公共卫生政策之间存在根本无法和解的冲突”。“在处理与烟草业的关系时，缔约方应该负起责任并保持透明”。该条还规定“要求烟草业和促进烟草业利益者以负责任和透明的方式运作和行事”，以及“对烟草业不应给予任何有助于其建立或开展业务的措施”。

焦点 4 电子烟监管政策落脚的核心是什么？

《征求意见稿》的说明中特别指出，电子烟监管要做好与《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规的衔接，发挥好法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。保护未成年人也是欧美国家对电子烟监管政策落脚的核心。

公开资料显示，美国青少年吸食电子烟人数从2014年开始快速增长，到2019年时已达到500万人。因此，从2015年开始，美国政府开始不断加码监管政策，包括提高电子烟税收进而提价，提高电子烟监管年龄下限，从原来的18岁提升到21岁。

同样，欧洲国家对电子烟监管日渐趋严的关键原因也与电子烟对青少年的影响有关。2014年欧洲议会批准修订的烟草产品指令TPD（Tobacco Product Directive），其在声明中明确表示将电子烟纳入监管的主要驱动力是对青少年吸烟问题的考量。

刘俊海介绍，长期以来，电子烟产业，包括生产、批发、销售、广告、宣传，游离于《烟草专卖法》及《条例》的规制范围之外。此次《条例》修订，将电子烟纳入监管范畴，这弥补了政府对电子烟的法律监管空白，有利于保护青少年的身心健康，对于推进电子烟监管的市场化、法治化、诚信化、阳光化是一个重要里程碑。

刘俊海还表示，将电子烟监管起来将产生几个积极意义，有助于帮助烟民纠正过去对电子烟一些似是而非的错误认知，特别是对于青少年；对于电子烟产业来说，这意味着将全面纳入法治、透明、理性、诚信的发展轨道。“对于电子烟企业来说，这是爱护，不是歧视。”

烟草专卖法实施条例

●烟草专卖许可证

第六条 从事烟草专卖品的生产、批发、零售业务，以及经营烟草专卖品进出口业务和经营外国烟草制品购销业务的，必须依照《烟草专卖法》和本条例的规定，申请领取烟草专卖许可证。

烟草专卖许可证分为：烟草专卖生产企业许可证；烟草专卖批发企业许可证；烟草专卖零售许可证。

第七条 取得烟草专卖生产企业许可证，应当具备下列条件：有与生产烟草专卖品相适应的资金；有生产烟草专卖品所需要的技术、设备条件；符合国家烟草行业的产业政策要求；国务院烟草专卖行政主管部门规定的其他条件。

第八条 取得烟草专卖批发企业许可证，应当具备下列条件：有与经营烟草制品批发业务相适应的资金；有固定的经营场所和必要的专业人员；符合烟草专卖批发企业合理布局的要求；国务院烟草专卖行政主管部门规定的其他条件。

第九条 取得烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件：有与经营烟草制品零售业务相适应的资金；有固定的经营场所；符合烟草制品零售点合理布局的要求；国务院烟草专卖行政主管部门规定的其他条件。

●烟叶的种植、收购

第十五条 国务院烟草专卖行政主管部门按照合理布局的要求，会同有关省、自治区、直辖市人民政府依据国家计划，根据良种化、区域化、规范化的原则制定烟叶种植规划。

第十六条 烟叶由烟草公司或其委托单位依法统一收购。烟草公司或其委托单位根据需要，可以在国家下达烟叶收购计划的地区设立烟叶收购站（点）收购烟叶。设立烟叶收购站（点），应当经设区的市级烟草专卖行政主管部门批准。未经批准，任何单位和个人不得收购烟叶。

●烟草专卖品的运输

第三十二条 烟草专卖品准运证由省级以上烟草专卖行政主管部门或其授权的机构审批、发放。烟草专卖品准运证的管理办法由国务院烟草专卖行政主管部门制定。

●卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的生产和销售

第三十六条 烟草专卖批发企业和烟草制品生产企业只能从取得烟草专卖生产企业许可证的企业购买卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束和烟草专用机械。

卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的生产企业不得将其产品销售给无烟草专卖生产企业许可证的单位或者个人。