偏远的喜马拉雅王国不丹多年来一直被视为控烟的典范。2004年，不丹禁止销售所有烟草产品。控烟活动人士为此激动不已，认为不丹似乎从几十年的科学研究中得出了显而易见的结论，并最终做了正确的事情。那么，该国的控烟政策真的是有利无害吗？

我们快进到2020年，情况就没那么乐观了。不丹政府和世界卫生组织驻不丹办事处联合发布了一份报告，题为《大禁令：不丹迈向无烟社会之旅》。卫生部长Dechen Wangmo在报告中陈述了以下情况：“禁令后出现的黑市是不丹在烟草控制方面面临的首要挑战。2013年的全球青年调查报告显示，13至15岁的学龄儿童使用烟草制品的人数有所增加，从2006年的24%增加到了2013年的30%。”

世卫组织指出，尽管不丹禁止了吸烟，但该国仍有大量烟草使用。世卫组织驻不丹代表Rui Paulo de Jesus坦然承认：“2000年初开设禁止销售烟草制品，但国内的需求一直存在，导致非法市场不断扩张。不幸的是，研究表明不丹年轻人是烟草产品非法贸易不断增长的中心。”

禁令扰乱了市场

世卫组织发现了不同寻常的事实。首先，最重要的一点是，由于对烟草产品的需求持续存在，因此，禁令只会改变产品的供应方式。禁令不会让一种产品消失，即使这是政客和政策制定者希望看到这种结果。相反，禁令是对一个动态市场的一种干扰，是一种重新配置供应商和消费者行为的干扰，改变产品的供应商、供应何种产品以及条款。禁令的后果是，非法供应的产品由于存在风险，价格可能会上涨。或者，由于非法商品不纳税，价格可能会下降。非法贸易不受管制，由暴力控制，而不是由消费者保护法或合同法约束。不受监管的非法市场给消费者带来了真正的危险。2019年爆发的严重且往往致命的肺病是由于在非法大麻（THC）电子烟中添加了有害添加剂维生素E醋酸盐作为切屑剂所致。可以说，如果允许合法大麻电子烟产品广泛销售，而且没有过度征税，那么这场灾难就不会发生。

年轻人参与非法供应链

其次，年轻人可能会在非法的非正规供应链中看到快速赚钱的机会。在评估旨在“保护儿童”的禁令时，这应该是一个重要的考虑因素。如果青少年想要获得被禁产品，那么一项禁止政策可能会吸引年轻人进入非法供应链，并让他们体验早期犯罪。或者，比如大麻的非法供应可能会多样化，以提供违禁尼古丁产品。例如，在美国，“Monitoring the Future”的调查显示，过去25年来，12年级学生中过去30天的大麻使用率一直在20%左右。这意味着如果大麻供应商感兴趣的话，这相当于存在一个现成的非法供应链，可以向年轻人提供烟草或电子烟产品。

各类禁令

并不是所有的禁令都像不丹一样普遍和直接。首先，许多烟草和尼古丁政策都有部分禁止因素。这些政策旨在阻止产品的使用，而不是保护用户。例如，调味电子烟液禁令旨在禁止使用，但对电子烟液中有毒成分的禁令旨在保护消费者，这是一个重要的区别。限制尼古丁浓度或要求处方才能使用蒸汽产品是部分禁令。

美国和新西兰建议将香烟中的尼古丁降低到最低的“亚添加剂”水平。这本质上是一项禁止香烟的规定，伪装成一种复杂的监管干预。如果没有足够的尼古丁，香烟对大多数使用者来说是毫无价值的，它们也可能被禁止。那么，问题是接下来会发生什么：用户会完全戒烟，转而使用私烟，或者，换用电子烟吗？最不可能的结果是大量或持续使用低尼古丁香烟。

第二，需要定义一个特定类别，以禁止对用户有益的产品。欧盟自1992年以来禁止使用鼻烟，尽管大量证据表明，鼻烟在瑞典和挪威已被广泛使用，并且对这两个国家的公共卫生产生了积极的影响。可能有人主张禁止香烟等有害产品，即使对成人自主性的实用性、反常后果和道德含义存在疑问。但是，谁又能为禁止更安全的、作为香烟替代品的产品而辩护呢？然而，现在有一场资金雄厚的国际运动正是为了做到这一点。世界肺部健康大会呼吁在所有低收入和中等收入国家禁止电子烟和加热烟草产品。这将覆盖全球80%的吸烟者。这种疯狂的逻辑相当于反对性传播疾病的活动人士敦促禁止使用安全套，希望通过增加危险性来阻止性行为。

加强执法？

尽管世卫组织驻不丹代表简洁地描述了这个问题，但他仍然遵循永恒的禁止主义原则，呼吁加大执法力度。但这种包含高科技追踪技术的想法，在发展中国家和烟草产品的非正式经济环境中似乎是不可行的。此外，加大执法力度也带来了自身的问题，比如成本高企、充满暴力，而且容易导致受贿、腐败和滥用职权。众所周知，美国的禁毒与种族主义有关。正如毒品政策联盟所说，有色人种在刑事法律体系的每个阶段都会受到歧视。

临时禁令影响重大

也许只有在试用禁令并获得经验后，才能回答重大的政策问题？当心危险在于，临时禁令可能会产生不可逆转的影响。2020年，南非政府以防止新冠疫情蔓延为借口而禁止烟草销售，然而开普顿大学独立经济学家的研究得出结论，由于合法的烟草供应被非法供应取代，造成税收大幅流失。问题是，现在烟草使用者已经找到了非法供应商来逃避禁令，还有什么办法能阻止他们继续逃避烟草税呢？

责任和问责

禁令倡导者的一个特点是不愿评估其工作的后果。禁令政策是他们真正的目标，但对现实世界的后果则缺少真正的关注。例如，联合国毒品和犯罪问题办公室顽固抵制对其监管的禁毒条约的利弊进行彻底评估的呼吁。这种心态在烟草和尼古丁领域已经很明显。2019年，印度联邦政府实施了全面禁止电子烟产品的禁令。2021年，世卫组织授予印度前卫生部长Harsh Vardhan最高的控烟奖章，表彰其“为印度政府立法禁止电子烟和加热烟草制品”。然而，这一表彰没有对禁令对非法贸易的影响进行任何评估，没有考虑可能导致更多吸烟的不当后果，也没有考虑剥夺印度1亿吸烟者合法获得更安全替代品的伦理问题。

所有形式的禁令提案都需要对非法贸易的可能性、反常但容易预见的后果以及使用法律力量控制个人风险行为的伦理问题进行更严格的评估。非法药物和酒精就是非常明显的失败案例。希望政策制定者吸取这些教训，不要在尼古丁问题上重蹈覆辙。

最后，由于疫情原因，不丹从2020年起暂时取消烟草禁烟令，此后不丹国民大会通过了《2021烟草控制（修订）法案》和《2021不丹税收法案》，解除了禁令，合法化了烟草和烟草制品的销售、购买、持有、分销和运输，标志着烟草控制禁令正式失败。