习近平总书记在党的二十大部署构建高水平社会主义市场经济体制中，强调要“完善中国特色现代企业制度”，“健全现代预算制度”，这为做好新时代烟草商业企业预算管理工作指明了方向、提供了遵循。国家局明确提出，要“推进行业预算管理转型升级”，“扎实推进现代财务管理体系建设”。烟草商业企业要深入学习贯彻习近平经济思想，认真落实国家局的重要要求，始终坚持问题导向，健全企业现代预算制度，推进预算管理提质提效，努力支撑和保障行业高质量发展和现代化建设。

一、商业企业预算管理的发展实践

随着专卖专营管理体制的不断完善，行业不断探索适合自身特点管理模式，推动预算管理在企业逐步发展，大体经历了四个阶段。一是探索实践阶段：积极适应改革开放新形势，坚持服务“满足消费、增加积累”，把“两烟”生产销售纳入计划管理，建立健全以销售收入为导向的预算管理模式，推动商业企业从统购统销向垄断经营转变。二是制度建立阶段：积极适应工商分设新格局，坚持服务“做精做强主业、保持平稳发展”，立足建立现代企业制度，正式引入预算管理，建立健全以现金流为导向的管理模式，支撑现代流通体系建设和现代烟草农业建设。三是全面拓展阶段：积极适应科学发展新要求，坚持服务“总量控制、稍紧平衡、增速合理、贵在持续”，出台行业全面预算管理办法，建立健全以税利为导向的管理模式，推动企业持续、稳定、健康发展。四是深化创新阶段：积极适应经济发展新常态，坚持服务“高质量发展、推进高效能治理、造就高素质队伍”，加快成本费用定额标准体系建设，建立健全以标准成本为导向的管理模式，推动企业经济运行稳定高质量发展。

相应地，预算管理在商业企业实现了从无到有、从粗到细、从单一到全面的历史性转变，企业现代预算制度框架基本形成。一是建立了较为完善的预算管理体系。通过推进企业组织变革、体系重构、业务优化、流程再造、机制创新、能力重塑，建立预算编制、预算执行、预算调整、预算分析、预算考核机制，形成了“全程、全员、全过程”的全面预算管理制度。二是推动了成本费用管理的有效加强。以定额标准为重点，以对标管理为抓手，统一规范卷烟经营成本定额标准、费用类项目定额标准和重点成本项目定额标准，为预算编制和执行提供标准和依据，遏制了成本费用持续攀升。三是发挥了服务行业发展的重要作用。把预算管理作为改进企业管理的重要手段，围绕企业发展战略和年度目标，合理配置内部资源，加强对生产经营事前统筹、事中控制和事后分析，在推动企业高质量发展中发挥了重要作用。四是促进了专卖治理能力的持续提升。预算体现行业发展战略和政策取向，反映企业发展和生产经营方向，是行业宏观调控的重要手段，通过不断创新企业预算管理，带动了烟草专卖治理效能的整体提升。

二、当前预算管理存在的主要问题

由于商业企业业务面宽，管理链条长，当前预算管理存在短板弱项，还有诸多“不适应”问题。

（一）在思想观念上与系统思维不相适应。企业长期在一个较为封闭的环境中内循环，习惯于传统思维，理论上对现代预算的研究不够，实践中预算统筹力度不足。预算标准依据“腿长腿短”，生产经营类成本定额标准已成体系，管理控制类成本定额标准体系建设滞缓；预算业务流程相互分割，打通预算工作藩篱任务艰巨；预算制度建设不系统，改革措施“碎片化”问题突出。

（二）在功能定位上与发展战略不相适应。统筹内部各种资源，促进管理水平提升，助力实现发展战略，是预算管理的根本功能。对此，企业内部认知有差异，有的以为预算指标就是控制支出，把企业预算理解为财务预算；有的偏爱增量编制法，目标制定短期化；有的指令性色彩浓厚，对内部资源优劣把握不全，对基层发展水平差异分析不深，存在 “一般粗”“一刀切”现象。

（三）在业务流程上与融合发展不相适应。由于企业内设机构多，各部门协同不够，业务部门制定业务预算，财务部门制定财务预算，相关部门制定专项预算，最终由预算归口部门汇成总表，虽然经历了“三上三下”，但预算编制失调，其科学性合理性有水分。有的预算编制依据明显不足，一些预算项目无确切标准，应急专项预算安排滞后，企业预算编制的精准性有效性打折扣。

（四）在内部监督上与全面规范不相适应。存在重编制和审批，轻执行和追踪，缺乏可操作性的实施方案，编制预算普遍“预留空间”，调整预算显得过于随意，预算公开透明环节缺乏。同时，预算执行和监督部门责任不清，业务管理、财务管理、规范管理、专卖内管、审计监督、纪检监督等力量整合不够，信息化手段落后，闭环管理不到位，导致预算失去应有的权威性严肃性。

（五）在激励评价上与现代管理不相适应。在分权型预算管理模式下，存在激励约束不对等现象，有效激励不足，企业资源潜力发挥不够；严格约束不足，对预算指标欠账多或超预算严重的，少有处罚或处罚较轻，负向激励问题应引起重视。预算考核机制与目标考核机制脱节运行，协同高效性差；预算管理人员能力素质与现代预算管理不匹配，队伍转型赋能动力不足。

三、健全企业现代预算制度的主要路径

财务管理是企业管理之基，预算管理则是财务管理之柱。要积极适应行业发展新形势，加大企业预算改革力度，不断释放现代预算管理优势，带动企业管理和行业治理现代化。

（一）突出政治引领，加强党的全面领导。坚持党的领导是国有企业的必须坚守的“根”和“魂”。一是强化政治建设。深入学习贯彻党的二十大关于健全现代预算制度的重大部署，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，把党的领导贯彻到健全企业现代预算制度全过程，确保企业预算制度改革的正确方向。二是强化政策研究。深入总结企业预算管理实践，积极研究现代预算制度的内涵和特征，科学把握健全企业现代制度的理论、历史和实践逻辑，做到坚持系统观念、坚持守正创新、坚持目标引领、坚持底线思维。三是强化基本目标。通过创新制度机制、补齐短板弱项，推动企业预算编制完整科学、预算执行规范高效、预算监督严格有力、管理手段先进科学，构建完善综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全的企业现代预算制度。

（二）突出支撑保障，助力实现发展战略。现代预算是企业重要的管理工具，必须找准定位，坚持以高质量发展为指引。一是保障重大战略实施。把牢中国式现代化这个中心任务和高质量发展这个首要任务，锚定国家局“1369”发展战略，增强统筹能力，优化资源配置，加快完善现代化烟草经济体系，更好服务行业高质量发展和现代化建设。二是保障重大决策落实。深入践行新发展理念，坚持稳中求进、以进促稳、先破后立，综合考虑需要与可能、当前与长远、全局与局部，着力稳预期、强活力、防风险，促进烟草经济实现质的有效提升和量的合理增长。三是保障重大项目建设。深入实施国企改革深化提升行动方案，扎实推进重大改革、重大创新专项，坚持以现代科技赋能烟草产业，因地制宜培育行业新质生产力，增强企业高质量发展的稳定性、可持续性。

（三）突出理念引领，加快预算管理转型。积极把握现代管理要求，坚持理念先行，打破思维定式。一是树立现代预算理念。摒弃传统预算理念，改变增量预算方法，实行零基预算法，注重预算管理的全局性、协调性和系统性，推进企业预算管理与企业发展规划有效衔接，推动传统预算管理向现代预算预算管理转变。二是树立价值导向理念。强化企业预算统筹能力，加大企业要素优化整合力度，挖掘释放各种闲置资源潜力，更大范围更高水平更高效率配置各种资源，加快从费用控制向资源配置转变、从税利导向向价值挖掘管理转变。三是树立数据管理理念。强化“大数据＋管理”思维，推进业务数据与预算数据深度融合，加强企业数据资源体系建设，挖掘、采集、分析、管理、运用数据，为企业预算管理提供快速、精准、科学的信息服务和决策支持。

（四）突出制度建设，提升预算管理效能。把预算制度建设贯彻始终，着力系统集成，实现贯通高效。一是完善预算标准规范化体系。坚持全面规范科学，以预算定额标准建设为抓手，加快分部门分领域分项目指标库建设，统一预算指标和定额、编制模式和流程，压缩预算自由裁量权，形成定量与定性相结合的全面定额标准体系。二是完善预算绩效一体化体系。坚持预算绩效至上，建立以绩效为核心的预算管理机制，发挥企业多种监督方式的协同效应，形成预算决策有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用的管理体系。三是完善预算预警精准化体系。坚持预算稳妥安全，统筹发展和安全，统一建立预算预警管控制度、操作规则和处置流程，加强分级预警、分类预警，努力构建全责清晰、规则完善、流程规范、预警及时、处置有效的预算风控机制。

（五）突出专业素养，提高预算管理能力。加强专业化预算管理团队建设，是企业现代预算管理的重要基础。一是明确各级各层责任。坚持职权法定，以行业财务共享中心建设为契机，明晰省、市、县三级局（公司）事权财权，厘清企业各部门的职责职能，建立健全预算“事项范围＋责任边界＋事项清单”制度，搭建纵向到底、横向到边的预算责任体系。二是强化预算队伍转型。制定中长期培训规划和年度计划，建立常态化培训制度，立足机关、联动系统、辐射一线，强化专业化能力培训，解决“能力恐慌”问题，打造一批数量充足、结构合理、业务精通的预算管理人才队伍。三是培育企业预算文化。坚持守正创新，加强企业预算文化构建，把预算管理理念嵌入企业文化中，增强企业全员预算执行意识。坚持精俭当关，精打细算过日子，勤俭节约办企业，做到该保则保、应保尽保、有保有压、量力而行。