烟草在线专稿　　引：水源工程建设作为今后一段时期烟草行业一项全新的重点工作，具有投资周期长、资金投入大、涉及领域广、监管环节多、运作风险高等特点。项目的建设是需要大量的援建资金来支撑的，而资金监管历来是反腐倡廉工作的重中之重，如何管好钱袋子？如何增强审计排头兵和主力军的作用？站在审计的角度来加强对烟草水源工程援建资金的监管，从源头上有效扼制不规范行为的发生，保证援建资金按规定的程序、范围、标准和用途规范使用……这些问题值得深思。

　　开展水源工程建设是行业认真落实中央“工业反哺农业、城市支持农村”、贯彻中央“一号文件”精神最具体的体现，是促进烟区经济发展、改善烟农生产生活条件的善举。水源工程建设作为现代烟草农业建设的重要内容，对于促进烟草行业的发展起着至关重要的作用，是提高烟叶综合生产能力和抵御自然灾害能力的重要举措。为进一步树立“责任烟草”的良好形象，针对云南连续多年旱灾肆虐的实际，2011年至2015年，国家局每年投入20亿元巨资支持云南，着力打造一批规模适度、效益较好的水源工程项目，解决该省水利建设基础薄弱等突出问题。如何更好地践行“烟农利益至上”的行业共同价值观？如何增强抓好烟草水源工程建设的责任感和紧迫感？使烟草水源工程建设成为现代烟草农业的示范工程、农田水利建设的精品工程、新农村建设的德政工程和工业反哺农业的标志性工程？援建资金作为水源工程建设的保障，是各级领导关心的重点、是老百姓议论的焦点、也是各级监督管理的难点……如果说水利是农业的“命脉”，那么资金就是援建工程的“血液”。为切实加强对烟草援建资金的监督管理，各级相继专门出台《烟草行业水源工程援建项目及资金管理办法》、《中国烟草云南省水源工程建设项目管理实施细则》、《中国烟草云南省水源工程建设项目补贴资金管理审计实施细则》等管理规定，以期进一步推动行业水源工程建设，严格规范水源工程项目和资金的管理工作，从而助力现代烟草农业的建设与发展。

　　一、援建资金的内涵、范围、管理和申请下达

　　（一）援建资金的内涵：援建项目是指在烟区范围内经总公司同意援建的水库（含除险加固扩容）、拦河坝等骨干水源及相配套的输引水项目。援建资金是指由总公司定额援建的项目建设资金。援建项目建设及资金管理要遵循政府主体、烟区受益、定额援建和专款专用的原则。

　　（二）援建资金的范围：只能用于支付建设工程价款、设备材料价款、工程信息化管理、三通一平支出（通水、通电、通路、平整场地，不含因平整场地产生的搬迁补偿等支出）和勘测、设计、审计、监理、咨询、招投标等六项工程管理费用，不得用于开支项目法人单位管理费、征地及移民搬迁补偿、与社会主义新农村建设有关的村容村貌整治等其他费用和项目。其中勘测、设计、审计、监理、咨询、招投标等六项工程管理费用的支付比例不能超过援建资金总额的10%（含）。

　　（三）援建资金的管理：“援建资金由项目法人开设银行账户专户管理，实行专户存储、专款专用。项目法人要按照人民银行开户管理规定开设专用银行账户，并与州（市）烟草公司、开户银行签订《专用账户监管协议》，对专用账户进行共同管理。”专用账户援建资金实行“专人管理、专款专用”，专用账户仅提供转账功能，资金使用必须经烟草派驻项目法人机构财务代表同意，不得截留、挪用援建资金和改变援建资金使用用途。

　　（四）援建资金的申请下达：按照总公司援建资金管理办法，援建项目和资金额度确定后，总公司将拨付50%的援建资金至省财政厅；援建项目正式开工后，再拨付50%的援建资金。总公司分次拨付的援建资金到省级财政后，财政部门按国库资金拨付程序全额下拨至项目法人。

　　二、水源工程建设全过程跟踪审计的意义、方式、内容、对象及原则

　　内部审计部门作为企业内部监督和管理的重要部门，在水源工程项目建设和援建资金的管理中，必然要发挥排头兵和主力军的作用，不辱使命。我们应积极探索建立水源工程项目资金管理的新模式，通过开展全过程跟踪审计，来确保水源项目援建资金的规范使用起到更好的效果，这样才能形成项目援建资金的保护伞。只有强化对水源工程援建资金的监管，充分发挥审计监督的“审、帮、促”作用，严格控制使用资金的范围，依据合同办理工程与各种材料价款的结算，才能有效控制工程建设的总造价。以援建资金的流向为主线的全过程跟踪审计，就是要坚持“资金流向哪里，审计就跟进到哪里”的原则，力争做到对援建工程建设项目和援建资金审计监督全覆盖、对资金拨付、使用、管理各环节审计监督全覆盖、对援建资金拨付使用和工程建设实施管理相关单位全覆盖，对整个过程的合法性、真实性、规范性进行审计监督活动。烟草水源工程建设项目实施全过程跟踪审计监督，是目前工程造价审计监督和控制一种新方式和方法，它将工程造价的事后审核延伸和扩展至工程造价形成的全过程中，可以有效克服事后监督的滞后性和局限性，达到从源头上遏制工程建设腐败的目的。通过实施动态的跟踪审计，能有效提高审计监督的效果，强化审计监督的力度，在更高层的层次上充分发挥审计“免疫系统”的功能和作用。

　　（一）审计的方式及内容

　　为加强对水源工程建设项目援建资金的管理，规范水源工程项目建设，提高援建资金使用效益，确保援建资金规范使用。目前云南省对所有已经开工建设的烟草水源工程项目均实施全过程跟踪审计，审计人员力量覆盖了省、州（市）、县、社会中介等各级（包括省局（公司）审计处领导、项目所在地审计派驻办人员及社会中介机构（工程造价咨询有限公司和会计师事务所有限公司）人员）。他们共同参与实施招标前审计（主要包括项目前期各项批复、项目概算造价、招标文件、招标工程量清单、拦标价编制情况、项目法人制组建情况等内容的审计）、施工阶段审计（分阶段对各标段监理、施工合同的履约情况、设计变更、新增单价、中间进度款计量以及质量、进度等情况进行审计）和竣工结（决）算审计（单位工程验收程序的及时性和合法性、竣工资料的真实性和符合性，以及结算价款的真实性、合法性及合规性）等。跟踪把项目开工前审计、在建期审计和竣工后审计贯穿于整个水源工程建设项目的全过程，归属了她的一致性和完整性，三个部分一脉相承，缺一不可。

　　（二）审计的对象及原则

　　审计的对象为中国烟草总公司水源工程建设项目补贴资金范围内的云南水源工程建设项目和专设的项目法人，必要时可延伸审计到施工、监理、设计以及设备、材料供应商等相关单位。审计的原则：一是要坚持“先审计后开工、先审计后结算、先审计后验收”的原则。做到未经审计不得开工、未经审计不得支付工程款、未经审计不得竣工验收；二是要坚持“工程造价审计与管理审计并重”的原则。中介机构在立足于帮助建设单位完善内控、防范风险的基础上，要从建设项目质量、投资效益、施工进度、安全保障等方面多提建设性的意见，以项目管理建议书等形式反馈给各工程建设管理局，在整个审计项目结束后还要同时出具竣工决算审计报告和管理审计等报告。三是要坚持“逐月上报、及时督导、定期汇报”的原则。各中介机构在全过程跟踪审计中要逐月向省局（公司）上报全过程跟踪审计报表；省局（公司）要对重点项目进行定期督导检查，及时解决审计中遇到的各种问题和困难；跟踪审计项目结束后，审计组组长和中介机构的项目负责人要向省局（公司）进行专题汇报，在征求省局（公司）意见后方能出具正式的审计报告。

　　三、如何做好全过程跟踪审计工作

　　水源工程建设具有投资建设周期长、资金投资大、社会效益高、施工难度大、隐蔽工程多等特点。传统的事后审计，使得一些问题难以在建设期间及时发现、及时纠正，往往直接影响对水源建设项目审计实际效果的发挥。实践证明：审计监督是反对腐败，保持廉洁的一项治本之策！只有立足于水源工程建设项目的全过程跟踪审计监督，才能实现审计工作从静态向动态的转化，也才能保证审计的权威性、公开性和公允性。由于水源工程建设各个环节的侧重点不同，如何针对不同的重点来积极排查审计风险控制点，认真对症下药来化解资金风险呢？笔者认为：

　　（一）开工前审计。

　　万丈高楼平地起，好的开始是成功的一半！在水源工程全过程援建中，项目前期的有效监管往往起着功亏一篑的重要作用。作为全过程跟踪审计最为重要的一环，充分发挥监督部门早发现、早预防和早完善的作用，无疑会对整个工程的顺利实施奠定良好的根基。此阶段在审计时，要把审计的重点放在招标控制价的编制审核、招投标审计及合同审核等三个方面。

　　1、招标控制价的编制审核可以说是整个审计工作的开端和起点。招标控制价编制的水平的高低往往决定了整个工程项目的投资造价，而科学、合理的招标控制价则是做好整个水源工程建设的关键。

　　2、强化招投标管理。招投标是工程建设的关键环节，强化招投标的监督与把关，既能有效确保招投标的公平、公正和公开，又能提高招标文件、工程量清单的编制水平，为合同签订和成本控制打下良好基础。在招投标时要聘请专业的咨询机构，纪检监察、审计等部门要共同参与，对整个工程项目招投标的全过程进行严格的监督管理。此阶段审计的重点应放在审查招投标程序的合法性及