烟草在线专稿　　有资料显示，自1982年以来的30年间，全国受到纪检监察机关党纪政纪处分的党政人员达420多万人，其中省部级官员465人，因腐败而被追究司法责任的省部级官员90多人。另据人民论坛杂志开展的问卷调查结果显示，在被列为“最伤民心”的十类社会现象或社会风气中，“贪污腐败”连续两年高居榜首。在某些领域，腐败现象高发、易发、多发的态势没有得到根本性转变，公众对当前国内腐败蔓延的现象极为不满，反腐形势不容乐观。在国务院第五次廉政工作会议上，温家宝总理强调，当前反腐倡廉建设与人民群众的期待仍有较大差距，腐败现象在行政权力集中的部门和资金、资源管理权集中的领域易发多发，行政机关、国有企业等领域腐败案件逐渐增多，领导干部中的腐败问题依然突出。温家宝强调，执政党的最大危险就是腐败。这个问题解决不好，政权的性质就可能改变，就会“人亡政息”。

　　纵观国际上较为清廉国家的反腐历史，大都经历了从“政治型反腐”到“制度型反腐”的转变。我国当前的反腐工作，无论从立法层面还是从反腐实践来看，都还处在“政治型”反腐阶段，离“制度型”反腐阶段，仍有相当长的一段路要走。

　　一、“政治型反腐”应尽快向“制度型反腐”转变

　　所谓“政治型反腐”，亦称“政策型反腐”，目前学界尚无明确定义，是指主要依据“政策、文件”而非“法律、法规”所开展的反腐工作。它具有如下几个明显特征。

　　一是在法律依据上“重政策轻法律”。从法制层面而言，我国的反腐立法严重滞后于反腐实践的需要，虽有个别反腐条款散见于相关的法律法规中，部分地区也制定了一些反腐败的地方性法规，但层级都不高，至今尚没有一部完整意义上的“反腐败法”。涉及反腐方面的规定，大都通过一些文件、条例、规定、通知或领导讲话，也就是通常意义上的“政策”表现出来。如每至岁末年初，有关部门往往以发文的形式，严禁各级机关和领导干部以各种名义年终突击花钱和滥发津贴、补贴、奖金和实物，严格控制年终各种检查评比达标表彰活动等。类似这样的“禁令”，由于没有经过严格意义上的立法程序，无法上升到法律层面，成为一项完整意义上的法规。而且，这类禁令在制定之初考量得多的是当时的形势而非基本法理，随着形势的变化，法规的滞后特性日益明显，在实践中不便于操作，也难以得到司法机关有效的配合。

　　二是在执法过程中“重政治轻法理”，存在“选择性执法”现象。发生了官员腐败案件后，执法部门往往不是依法独立办案，立即着手查处，而是要层层向上级报告，由上级来决定是否查处该案。而上级考量的是查办该案是否“符合大局”，符合的坚决查办，不符合的就可能“缓办”或“停办”。这种“选择性执法”现象与我国反腐机构的设置有关。目前我国的反腐机构主要是纪检监察机构和检察院的反贪部门，纪检监察机构实行的是双重领导体制，分别受上级纪检监察机构和当地同级党委政府的领导，实际上仍是以地方为主，反腐案件的查处必须先征得同级党委的批准或同意，“同意”的才能立案查处，“不同意”的就只能搁置。这种“选择性执法”现象违背了“违法必究”的法治原则，也容易引起公众“司法不公”的猜疑。

　　三是在防腐机制建设上“重自律轻制度”。我国传统文化历来重视个人“修身养性”，强调“修身齐家治国平天下”。在官员的选拔任用上，只注重个人品质的养成和自身修养，强调个人自律，忽视制度和体制的约束和完善。邓小平同志曾经说过，好的制度能让坏人变好，坏的制度能让好人变坏。说明了制度建设的极端重要性。在加强反腐制度建设方面，要重视三种作用，即“不想腐败”、“不能腐败”和“不敢腐败”。加强教育、强化自律的作用在于让人独善其身，从而“不想腐败”；通过完善体制机制建设，堵塞各种漏洞，达到“不能腐败”；通过对腐败行为的惩处达到对官员的警示，让想腐败的官员“不敢腐败”。“想与不想”或“敢与不敢”都只是一种心理行为，它具有不稳定性的特征，今天的“不想”或“不敢”不等于明天也“不想”或“不敢”，更不等于永远“不想”或“不敢”。从理论上讲，任何“好人”都存在变“坏”的可能性，而制度建设却具有相对稳定性，能够有效阻止好人变坏。

　　四是在反腐防范中“重惩处轻监督”。从管理学的角度来看，对腐败的防范分为“事前防范”、“事中防范”和“事后防范”三个阶段，其中，“事前”与“事中”两个阶段显得更为重要。惩处则属于“事后防范”的范畴，是腐败行为发生后的一种补救措施，也是治理腐败的最后手段。然而，对于该腐败行为本身来说，它没有起到任何防范作用。它所能够做到的，只是对其他“欲腐”官员的警示，令其望而却步。但任何事情都具有两面性，如果某一官员的腐败行为没有及时得到应有的惩处，同样会给他人发出这样一种信息：腐败行为只要谨慎从事就有可能侥幸过关。这反而会促使某些官员前“腐”后继。反腐实践中的大量案例表明，许多腐败官员涉案金额巨大，作案时间长，几年或十几年，甚至几十年。在这中间，有些官员还“带病提拔”，随着贪腐金额越来越大，其官职反而越升越高。在跨度这么长的时间里，其行为足以“激励”一大批同级或下属官员加入到腐败队伍中来。“惩腐”的这种滞后性与低效性，从某种意义上说反而成了腐败行为高发易发的一个诱因。在目前对官员特别是“一把手”缺乏有效监督的情况下，单纯用“惩腐”方式来遏止腐败的发生，效果注定有限。

　　二、“政治型反腐”的几种查案形式

　　有学者对“政治型反腐”查案情况进行了归类统计，大致有以下五种形式：

　　一是“斗争式查案”。部分官员沉迷于官场角逐，在官场政治斗争中，失败的一方往往被胜利的一方实施反腐调查，最后被查出贪腐问题。如某县委书记在换届选举中未被列入拟提职人选名单，就对自己的上级市委书记进行诽谤，因而被纪检部门介入调查，最后查出还涉嫌严重的经济问题，被司法机关追究刑责。原郴州市委副书记兼纪委书记曾锦春，利用自己的职权疯狂敛财，同时运用“双规”手段对不听从自己意见的干部进行无情打击，甚至还将“双规”手段运用到个体老板身上，几乎造成了一个“双规受害群体”。

　　二是“威慑式查案”。新官上任三把火，有些官员上任初期，为树立所谓的个人权威，掩盖其自身腐败行为，燃起廉政建设的“大火”，大肆进行查案。如广东省茂名市原市委书记罗荫国，接任市委书记职务后，亲自兼任市党风廉政建设领导小组组长，随即刮起了“廉政风暴”。“树威”成功的罗荫国，最后自己也跌入了贪腐的深渊。

　　三是“任务式查案”。有些纪检监察部门和反贪机构，不是本着实事求是、有案必查的原则去办案，而是为着完成上级下达的查案任务指标去办案，这在许多地方已成为公开的秘密。至于上级机关下达任务指标的依据，外人无从知晓。在查案任务的压力下，各地反腐机构一般都会出现“克服各种困难，重视查案线索，注重挖窝带串，深挖案中案，成绩斐然，圆满完成全年目标任务”的情景。这种“任务型查案”的后果是极易造成冤假错案。

　　四是“安抚式查案”。当某地发生重大事件（突发事件或群体性事件），造成严重负面影响，引起民愤时，为了安抚群众，相关党政领导往往被停职，进而接受反腐调查，最后牵出官员的腐败案件而得以查处。这可理解为安抚民愤的一种通常手段。如2009年河南省平顶山市发生“9•8”煤矿瓦斯爆炸事故后，高检院迅速介入，会同当地检察机关，重点调查事故发生背后有无相关国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权等职务犯罪行为。

　　五是“运动式查案”。上世纪八十年代以前，“运动式查案”比较普遍，其特点是通过开展群众运动的方式达到大量查案的目的。目前这一方式主要用于治理某些介乎于党纪与国法之间的诸如“红包”、“礼金”之类的“灰色案件”。如某市2010年专项治理干部收受“红包”时规定，凡在某个期限前主动申报上交“红包”，一律从宽处理，逾期仍不申报上交的，坚决从严查处。在实施后的一年半时间里，该市共收到各类上缴的“红包”一亿多元。2011年12月，广东全省部署开展收受“红包”问题专项治理工作，要求各级领导干部公开作出拒收拒送“红包”的承诺，并要求省和各市统一设立廉政账户。至2012年3月底，该省党员干部向纪检监察部门上交无法拒收的“红包”一千四百多万元。

　　我国现阶段，反腐工作在许多情况下变成了“政治型反腐”，严重的手段化成为当前反腐工作的重要特征。这种状况如不能尽快得到纠正，将对我国正在进行的惩治和预防腐败体系建设形成巨大的冲击，腐败现象高发易发的态势难以得到有效遏制。

　　三、“政治型反腐”向“制度型反腐”转变的路径设计

　　“制度型反腐”亦称“法理型反腐”，是指从完善体制机制入手，建立健全各种有效配套的反腐制度，来达到预防和惩治腐败的目的。要真正做到用制度来防治腐败并不容易，需要下大力气深入研究，从宏观层面精心设计、配套完善，在微观层面措施得当、监督到位。大致来说，加强反腐倡廉的制度建设，应从转变社会管理方式、限制官员权力、落实公民权利、加快反腐立法、实施官员财产申报、加强权力